【摘要】社区区别性治理是在现代化背景下，同一社区中居委会等主要治理主体针对本地居民和外来人口所表现出的在治理态度、治理过程、治理内容和治理效果等四个方面的不同和差异，最终加大了本地居民与外来人口的区隔，降低了社区满意度，阻碍了社区共同体建设的一种过渡性的治理方式。它既是传统管理与现代治理交织的产物，也是社区治理理念滞后、户籍制度藩篱和城乡二元结构固化的结果，必须从转变社区治理理念、推进系统性户籍制度改革和弱化社区内部结构边界三方面跨越社区区别性治理，最终达到社区治理现代化。

【关键词】社区区别性治理；城乡二元结构；户籍制度；治理理念

随着我国现代化和城镇化的推进，社区作为连接国家与社会最基本的共同体，扮演着越来越重要的角色。一方面，社区是现代城市行政区划或行政管理体系的延伸场域，是政府公共管理体系中的“神经末梢组织”，承担着管理社区内居民的职能；另一方面，社区作为“特定场域中存在的社会。[1]又是各种人员以及由此带来的各种状况的聚集地，因此，社区治理就显得尤为重要。然而，社区在现代化的冲击下，承受着外来人口大量涌入后所带来的一系列的内部压力，外来人口的居住就业教育乃至公共产品的供给以及由此带来的本地居民与外来人口之间的利益协调和关系融合等诸多问题，产生了一种独特的治理形式，即社区区别性治理。社区区别性治理(distinctive governance of community)是社区应对现代化的挑战所采取的一种过渡性的、不成熟的治理方式，具有较强的转型社会的特点。这种治理方式虽在一定程度上可以缓解现代化带来的压力，但是，也造成了外来人口更为明显的排斥感，社区融入更加困难；同时，强化了本地居民的优越感和相对剥夺感，无形中加剧了社区内部的矛盾和紧张。因此，有必要对社区区别性治理这一现象进行较为深入的剖析，减少其带来的不良后果，为社区治理的现代化提供现实参照。同时，从理论上也是基于中国国情的“过渡治理学”或“转型治理学”[2]的具体表现，是对中国社区治理理论的有益补充和积极发展。

一、社区区别性治理的内涵与特征

（一）社区区别性治理的内涵

所谓社区区别性治理，是指在现代化背景下同一社区中以社区居委会为核心的治理主体针对本地居民和外来人口表现出在治理态度、治理过程和治理内容等诸多方面的不同和差异，最终加大了本地居民与外来人口的区隔，降低了社区满意度，阻碍了社区共同体建设的一种过渡性的、不成熟的治理方式。这种治理方式是社会快速变迁的产物，是社区为了应对内、外在压力的“权宜之计”，是一种过渡性或者不成熟的治理行为和过程。这种治理方式虽然可以在短期内降低社区自身的压力，勉强完成治理任务，但从长远来看，社区区别性治理必然进一步强化本地居民与外来人口本已形成的空间区隔、权益区隔和心理区隔，[3]造成社区内部摩擦不断，居民满意度降低，社区公共利益受损，社区共同体难以建构的不良后果。

从本质上说，社区区别性治理是基于本地居民和外来人口身份不平等条件下的一种不完全的治理形式，是兼具管理与治理属性的社区行为。

（二）社区区别性治理的特征

1.治理态度的差别性

现实情境中，社区居委会是社区建设主要而核心的力量，他们承担着街道办事处委派的各种行政事务，处理社区内居民的一系列问题，不管是外来人口还是本地居民都应是其服务和管理的对象，并且应采取一视同仁的态度进行服务。然而，居委会对本地居民和外来人口的态度差别非常明显，他们对于本地居民更多表现出温和、重视的态度，而对外来人口则透露着粗暴和歧视的态度。具体体现在本地居民的日常管理都与居委会有较大的关系，而外来人口更多与物业和“外来人口管理处”有关系；对本地居民的事认为是“份内事”，说话温和，反映问题比较重视、解决问题多以协商方式进行；而对外来人口的事则认为是“份外事”，对于他们的态度强硬粗暴、不重视、不理睬，外来人口眼里“居委会只为本地人服务”的现象比较普遍。

2.治理过程的双轨性

在同一社区内，社区治理主体在处理社区公共事务的过程中，针对本地居民和外来人口采取不同的手段、方式，形成两种截然不同的治理路径，即社区治理过程的双轨性。社区治理过程的双轨性具体表现为，社区居委会及其他治理主体对于本地居民多采用主动—协商—回应力强的治理服务方式，居委会与本地居民之间能够形成良性的双向互动。诸如，本地居民需要办理的一般事务，居委会都会积极处理；对千社区事务都会采取公告和开会的方式告知；选举提前通知、积极组织。相反，对外来人口更多地采用被动—冷漠—回应力弱的管理控制方式，采用管、卡、压的办法，治理主体更多地运用自上而下的家长式管理，与外来人口很难形成良性的互动。有研究表明，社区的管理模式将本地居民与外来人口分开来治理，本地居民通过居委会来进行政治参与，而外来人口则通过“外来人员管理委员会”等机构进行参与，但这些机构更多地是对外来人口进行管理和控制的机构，而不是他们的基层自治机构。[4]

3.治理内容的非均等性

治理内容的非均等性是指在同一社区内，本地居民和外来人口在享受社会权利和政治权利方面的不一致，本地居民所享受的公共服务和公共产品无条件、范围广，而且拥有宪法赋予的政治权利；外来人口的准人条件较高、范围窄、层次低，所获得的政治权利有限的状况。

治理内容的非均等性具体体现在外来人口只是在社区基础公共设施和基本治安管理等方面享受与本地居民相同的待遇，而在社会保险、相应的社会福利和子女受教育等社会权益方面与本地居民有较大差异。外来人口要想获得相应的社会福利和权利，必须在取得居住证并获得积累相应积分的条件下才具有相应资格。以外来人口子女的就学问题为例，2013年5月上海市颁布的《上海市居住证》管理办法规定，外来人口在对本市有切实贡献并获得相应的分值后，其子女才可按照本市相关规定，参加高中阶段和普通高等学校的招生考试。如果达不到标准分值，就只能面临回老家继续上学或辍学的问题。然而，即使外来人口努力达到了标准分值，区县教育部门还是会设定先后顺序，在优先、妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的前提下，才会统筹安排外来人口子女进入公办幼儿园就读，如果积分达不到标准值，外地人口子女的就学将大大受阻。

4.治理效果的反差性

治理效果的反差性主要指在公平正义和居民满意度两个方面，本地居民和外来人口表现出来巨大的反差。在社区中，相对于社区居委会等主要治理主体而言，社区居民则处于治理客体的地位，但同样属于治理客体，本地居民和外来人口所享受的待遇则完全不一样。本地居民是社区“主人”，外来人口是社区“客人”从而形成“身份区隔”。这种身份区隔首先反映在社区参与中，治理主体的多元化要求，外来人口理应与本地居民一样作为社区治理的主体，共同参与到社区治理之中。但在现实中，本地居民具有参与社区选举等公共事务的权利，而外来人口则被排除在社区治理主体之外，丧失了参与社区治理的主体权利，在社区其他诸如商议、决策等公共事务方面都表现出明显的排他性特点。此外，在遇到“做决定”、“拿主意”这些需要民主决议的时候，外来人口也几乎不能成为和本地居民“平等对话”的治理主体，尽管他们也是这些事情的直接利益相关者。[5]由此可见，身份区隔带来了“权利区隔”导致社区治理的不公平结果。

治理效果的反差性还体现在本地居民与外来人口在社区治理满意度和政治态度上完全不同。调查发现，大部分的本地居民对社区治理状况和结果比较满意，社区归属感较强，政治效能感也比较高；而外来人口对社区治理状况和结果满意度极低，对居委会及其相应社区治理主体有较大不满，社区归属感弱，政治效能感极低甚至零效能感。由此可见，当社区形成“内者”和“外者”的区分时，社区治理就有可能陷入狭隘的心理，并可能导致社区治理失效。[6]

二、社区区别性治理的成因与根源

传统与现代的撕咬碰撞是产生社区区别性治理的直接动因。这种碰撞浓缩在中国的社区治理当中，较为鲜明地体现在“管理”与“治理”上。管理凸显的是一元核心、自上而下的以控制为主要目的的行为特征，而治理则要求多元核心、双向互动，以服务和满意为目的的方式。在社区这样一个集不同人群、不同利益诉求、各方利益博弈的场域中，社区居委会一方面要体现“准行政机构”的管理职能，控制外来人口，保证社区基本的公共生活秩序；另一方面，依然要满足与回应广大本地居民的诉求，体现治理的民主本质，这必然形成治理理念、过程与内容的不一致甚至相互矛盾的结果。另一方面，传统与现代的冲突还表现在社区由原来的整合性社区逐渐演变为“社区的分化”，这种分化具有多层面性，不仅体现在自治主体“以居委会为中心”和“以自我为中心”的内外两大群体，[7]还表现在租户与业主之间的分化乃至本地居民与外来人口的分化，分化的群体带来的是阶层分化与利益分化，呈现出的空间结构上的碎片化、利益结构的碎片化和权力结构的碎片化，[8]为社区区别性治理提供了客观上的可能。当然，不可否认的是社区区别性治理的出现有着更为深层次的观念、制度和结构的原因。

（一）治理理念滞后是主观来源

理念影响态度和行为，以社区居委会为代表的治理主体其观念中根深蒂固保留着传统管理理念，这种理念中带有较强的官本位色彩和不平等的思想。随着国家治理体系的建设，治理理念也逐渐渗透于干部观念中，这种理念要求治理主体和客体之间本着平等原则进行合作，管理和治理两种理念交织在一起，共同影响着治理主体的态度和行为。当具有两种理念的治理主体遭遇到贴有不同身份标签的治理对象时，居委会自身贴有的本地居民的标签以及居委会与地居民的权力关系，自然与本地居民具有亲和力；从经济人理性角度看，当城市和社区公共资源有限的情况下，居委会为了自身利益和更好的开展工作，也会在态度、行为和公共产品的供给上倒向本地居民，多运用治理和服务理念。对于完全没有关系的外来人口，管理和控制的理念则会自然表现出来。

（二）制度藩篱导致路径依赖

制度是国家治理社会的重要手段，当然也是社区治理方式选择的重要依赖。长期形成的户籍制度并没有随着改革弱化制度效应，而是在现代化进程中产生了累积效应和溢出效应，户籍制度的累积效应主要体现在“城里人”与“农村人”身份标签的分化和固化上，溢出效应则更多地体现在社区区别性治理中。

为了解决传统户籍制度带来的城乡二元壁垒以及相应的社会权利的不均等难题，国务院和各级地方政府相继出台了《居住证暂行条例》和《居住证积分管理办法》等政策。然而，真正落实到普通外来人口身上，这些政策还是存在“程序繁复、门槛偏高和权利不均”等问题，如2015年8月上海市市政府出台的《上海市居住证积分管理办法》的通知中，规定公安、教育、卫生计生、科技、工商、税务、住房保障房屋管理、民政、经济信息化等十几个相关部门要共同负责外来人口居住证积分管理的工作，并且明确规定，只有积分达到120的标准分值后，相应的公共服务待遇才有机会享受得到。对于大多数没有受过高等教育且不具有相应资本积累的外来人口来说难度可想而知；即使获得了相应积分的外来人口，获得的社会福利和社会保障也与本地居民有较大的不同；在积分制执行较好的省份还是存在着以积分计算为标准的人才和投资“偏好”。[9]

（三）城乡二元结构是形成社区区别性治理的历史缘由

费正清指出，自古以来中国就有两个中国：一个是农民社会，另一个就是上层城市社会。[lO]城市和乡村并没有随着现代化的推进，城乡边界的逐渐模糊而完全消失，而是在社会急剧转型变迁中愈加严重。有研究表明，自改革开放以来，我国的城乡二元结构经历了经济政治、社会、文化四个领域的发展阶段，呈现逐渐固化与扩展的趋势，这种二元结构扩展到社区，以社区二元化以及碎片化的方式表达出来，形成了社区内的“二元格局”。这种浓缩到社区的二元格局造就了“本地人”和“外地人”、“城里人”和“乡下人”的身份标签，影响着本地居民的价值观和态度，[ll]进而影响到整个社区治理。

每个社区的主要治理主体，居委会主任及其成员大部分都是从本地居民中选举任命的，他们作为本地居民的一份子，与本地居民一样先天地具有“本地人”的意识和优越感，自然排斥闯入领地的外来者。再加之，公共资源的有限性，对具有不同身份的人采取不同的治理态度、方式和手段似乎是其必然的选择。

三、跨越社区区别性治理的对策

（一）强化治理理念，提升治理主体的治理能力

首先，应认清管理与治理的本质区别，摒弃传统管理理念的影响。2014年，习近平总书记在加强城市新型治理模式时指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治、理综合施策。”由此可见，管理中的“长官意志”和不平等的想法都应被善治中多元治理主体的平等参与和相互尊重所代替。其次，树立治理新理念，强化平等服务意识，将“一切为了居民，为了一切居民，为了居民一切”作为社区治理的根本，[12]这里的居民不仅是本地居民，还应包括外来人口，这里的为了居民一切，不再仅仅是指本地居民享有的社会福利和政治权利，也应使同等的社会权利和政治权利走入外来人口。最后，要注重社区居委会干部专业能力的提升，通过培训和实践等多种形式予以实现，让治理理念生根发芽。

（二）持续推进制度改革，构建一体化的制度体系

首先，大力推进城乡一体化的制度改革，从宏观上减少社区区别性治理依赖的制度条件，近年来，我国不少省份和地区试行“农转非”改革、“户口一元化”改革和剥离户口粘附利益的“积分制”改革都是户籍制度改革的有益尝试；[13]其次，地方政府制定的制度文本应尽量简化外来人口进入城市的繁复程序，并降低准入门槛，在有限控制的基础上，尽量体现制度的公平价值和平等原则；最后，通过制度和法律确定外来人口与本地居民获得平等的社会权利与政治权利，实现公共产品和服务的均等化。

（三）积极消解二元结构，弱化社区内部结构边界

中国的城乡二元结构随着城镇化推进，浓缩并突出表现在社区中，是造成社区区别性治理的结构因素，因此，当务之急应在社区中消解城乡二元结构带来的不利影响。具体来说，可从内外两个方面进行。从社区外部而言，应加快推进城乡一体化建设，缩小城乡差别；从社区内部而言，应积极组织社区活动，不断增加外来人口和本地居民的接触和交流，转变对彼此的传统印象，消除本地居民和外来人口之间的定势思维和刻板印象，消解区隔和矛盾，通过参与多种多样的活动让外来人口真正走入社区公共生活。同时，可以引导本地居民与外来人口共同建立社区自组织，通过各种不同类型的组织活动，消除社区成员之间的结构性界限；最后，通过学习，提升本地居民和外来人口的公民素养，建立彼此信任和关爱的社会网络，扩展社会资本存量。居委会和本地居民应给予外来人口更多的关爱和帮助，增强他们归属感，提升社区成员彼此的融合度，共同构建社区共同体。

总之，社区区别性治理是中国现代化与城镇化发展中的一种过渡性治理方式，也是一种不成熟的治理行为，这种治理方式的产生与中国的历史、制度和现实有着密切的关联，因此，它的出现具有必然性。但是，社区区别性治理并不是社区治理的最终形式，它必将随着中国现代化的推进、制度的完善和民众观念的进更新走向真正的社区治理，充分体现社区治理的善治功能，促进社区治理现代化的实现。

参考文献：

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