《重大活动安全风险评估情景构建》团体标准（T/CAPSA 11503—2021）于2021年6月28日发布，2021年6月29日正式实施。该标准提出了总体原则和基本流程，提出了情景筛选、情景开发、监督与沟通、评价与改进和情景应用等主要阶段的方法和要求，有助于提高我国重大活动安全风险评估情景构建的科学性和规范性。

一、标准研制背景

随着经济社会的快速发展，具有国际、国家或区域性重大影响的重大活动日益增多。重大活动参与组织多、社会影响大，其安全保障尤为重要。风险评估能够预先识别风险，进而开展有针对性地降低风险可能性、减小后果的风险处置措施，是安全保障的有效手段。由于可能对重大活动造成严重影响的突发事件具有发生概率小、过程复杂、后果严重等特点，提高了风险评估的难度。

情景构建是公共安全风险管理的关键技术之一。在确定风险管理范围和识别风险源之后，应用情景构建技术提出风险源可能导致的突发事件的时间、地点、可能的后果、影响范围和对象、所需的应急能力等信息，为后续的可能性和后果分析、风险处置等风险管理内容，以及应急预案、应急演练等公共安全管理工作建立基础。特别对于重大公共卫生事件等非常规突发事件的风险管理，由于事件发生概率极小，情景构建是不可或缺的关键技术[1]。

在风险评估情景构建研究的基础上，国内外开展了情景构建应用实践。美国构建了国家应急规划情景，以此为基础开展联邦级的应急准备工作。英国、德国、日本也开展了国家级的情景构建工作[2]。我国部分地区、行业开展了情景构建实践，根据实际提出与风险源相对应的情景的主要内容，以此为基础有针对性地提升应急能力。但由于缺乏国家级的公共安全风险评估情景构建标准，使我国的情景构建的基本内容、技术要求等不尽相同，规范性和一致性亟待提高，不仅影响了工作本身的效果，也对更为宏观层面的比对、汇总、分析造成了困难。研究风险评估情景构建标准，不仅是实践需求，也是国家推进应急管理体系建设的要求[3]。

二、理论与实践基础

（一）基本概念

在公共安全领域，“情景”是反应突发公共事件在一个特定环境之下的基于客观规律的认知和表达。“情景构建”对未来一段时间内可能发生的突发公共事件进行科学假定，对假定情景进行分析与模拟，合理推测事件的演化过程和后果，提出应急处置与救援的任务[4]，进而提出预防与应急准备的措施和应急处置与救援的能力要求。公共安全风险评估中的情景构建，在一般情景构建的基础上，要求提出风险分析、风险评价等风险评估重要阶段所需的信息，为后续的风险评估工作建立信息基础。

（二）理论基础

一般认为，情景构建技术主要包括“三大要素”“三项活动”和“一个重要理论基础”[5]，这也构成了情景构建标准的必要内容。

“三大要素”包括“情景”“后果”和“任务”。情景是对风险源可能导致的突发事件（即“风险事件”）的描述。后果是由突发事件导致的情形和结果。任务是指为减小风险事件的可能性，减轻事件后果而需要采取的措施。

“三项活动”主要包括“情景分析”“任务梳理”和“能力评估”。公共安全风险评估中的情景分析即风险管理中的风险分析。应用风险分析技术分析风险事件的演化规律及可能的后果。任务梳理是指列出与后果相对应的应急管理任务清单，并综合考虑重要性与紧急性对任务进行排序。“能力评估”既包括评估现有应急能力是否满足完成任务的要求，也包括针对能力缺陷提出应补充或提高的应急能力。

“一个重要理论基础”是墨菲法则，即凡是有可能出错的事情必将出错，并且出的错误可能比预先想到的还要严重。在公共安全领域中，可能因为采取了一些措施（比如制定与风险事件相应的应急预案），而没有进行必要的应急准备。

（三）实践基础

鉴于情景构建对风险管理和应急准备的重要作用，国内外开展了多个层面的情景构建实践，反映出多方面的标准化需求，也为研制标准提供了有益借鉴。

美国在2001年“9.11”事件和2005年卡特里娜飓风灾害后，由美国国土安全委员会牵头，开展了“国家规划情景”构建工作，形成了可能对国家安全产生影响8个重要情景组的15个典型情景。其中，8个重要情景组包括爆炸物攻击、核攻击、辐射攻击、生物学攻击、化学攻击、自然灾害、计算机网络攻击和传染病攻击。提出风险事件的基本演化规律和可能的最坏结果，用以指导应急能力建设[6]。英国自2008年开始，全国范围每2年[7]，伦敦等大城市第一年开展一次风险登记[8]，提出未来5年可能面临的最严重情景。德国于2002年遭受多瑙河洪涝后，自2004年开始每隔一至两年均会构建一个重大突发事件情景，开展一次应用情景构建方法的跨州或跨行业级别的联合应急演练[4]。日本也开展了基于情景构建的风险管理和应急准备工作[9]。欧美国家建立了常态化的情景构建、风险评估、应急能力建设的一体化机制，有效提升针对重大风险的应急能力。

我国部分地方和行业也开展了情景构建工作。北京市在2012年遭受“7.21”特大暴雨事件后，研究启动了重大突发事件情景构建工作[10]。2013年，北京市发布了《北京市巨灾情景构建总体工作方案》《北京市巨灾情景构建实施指南》，并在2014年由相关委办局牵头，开展了10个领域的情景构建工作，包括破坏性地震、特大洪涝灾害、大范围暴雪大气交通中断事件、水源严重污染事件、大面积停电事件、燃气多门站停气事件、大规模网络信息安全事件、不明原因重大传染病疫情、大规模群体性事件、民航空难事故等[10]。我国石化行业将情景构建作为应急演练的基础。在中石油于2016年开展的克拉玛依炼化装置泄漏爆炸应急演练、三大石油公司于2018年在渤海开展的海上石油设施泄漏着火演练、中石油与新疆自治区开展的管道泄漏与油库着火应急演练等中，均应用情景构建技术构建应急演练场景，在帮助企业及相关方明确应急职责、解决情景信息不完备问题等方面起到了重要作用[5]。

三、标准需求分析

总体来看，不论国家标准还是地方标准，适用于重大活动安全风险评估的情景构建标准均为缺失状态。ISO的风险评估技术标准中提出了情景构建技术的基本原理和应用方法，但为适用于一般风险的普遍性情景构建方法，不具备对重大活动安全风险的针对性。我国部分地方风险评估相关标准虽涉及到情景构建方法和要求的相关内容，但对情景构建的流程、各阶段的技术要求、情景构建结果在重大活动安全管理中的应用等，缺乏详细表述和要求，难以满足实践需求。总结城市公共安全风险评估情景构建的标准化需求，主要包括以下五点：

1. 适用范围

提出情景构建在重大活动安全管理和风险管理体系中的作用和适用范围，以指导相关工作主体适时、适用地采用情景构建技术。

2. 基本术语

提出相关的基本术语，以规范术语的定义和使用。

3. 基本流程

提出情景构建的基本流程，以指导相关工作主体建立规范、一致的工作体系，不仅提高自身工作的规范性，也为工作主体间的交流与合作建立基础。

4. 技术要求

提出情景构建流程中各阶段的技术要求，以指导相关工作主体按照规范、一致的要求开展工作，不仅提高自身工作的规范性，方便工作主体间的交流与合作，也对宏观层面的比对、汇总、分析建立基础。

5. 成果应用

提出情景构建成果在重大活动安全管理相关工作的应用范围和方法，以有效发挥情景构建对风险管理和应急管理体系相关内容的基础和支持作用。

四、标准主要内容

（一）适用范围

提出重大活动安全风险评估情景构建的总体原则和基本流程，提出了情景筛选、情景开发、监督与沟通、评价与改进和情景应用等主要阶段的方法和要求。

适用于重大活动主办机构及相关方组织的安全风险评估，以及制定重大活动应急预案、开展应急演练中的情景构建活动。

（二）基本术语

首先，给出“重大活动”的基本定义：中华人民共和国境内外组织举办的，对国家、行业、地方具有重大意义或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典等大型活动。

给出“情景”和“情景构建”的基本定义。情景为对特定潜在事件的演化过程和后果的完整表达。情景构建，是基于特定方法而开展的情景筛选、情景开发、监督与沟通、评价与改进和情景应用等一系列活动。并通过两项注，说明情景构建的两个特别，包括：情景构建中的“情景”应具有代表性，能够通过对某一类突发事件的普遍规律进行全过程、全方位、全景式的系统描述以考察该类突发事件的应对能力，或能够通过对非常规突发事件构建情景以考察具有一定极端性的突发事件的应对能力。情景构建一般以相应事件的发展演化分析和模拟为基础。

（三）基本原则

提出重大活动安全风险评估情景构建活动的五项基本原则，包括：针对性、适用性、科学性、协商一致和改进提升。

（四）基本流程

重大法安全风险评估情景构建是公共安全风险管理体系的一部分，应是一个可以持续改进的过程，因此参考管理体系理论中的PDCA循环模型建立情景构建基本流程（如图 1所示），包括情景筛选、监督与沟通、评价与改进等阶段，另外提出风险分析的“情景应用”，使情景构建融入重大活动安全风险管理体系。

图 1重大活动安全风险评估情景构建基本流程

（五）主要阶段技术要求

情景筛选。提出情景筛选原则：对于常规突发事件，以事件代表性和后果严重性为基本原则；对于非常规突发事件，以发生突然、过程复杂、后果严重、处置困难等为基本原则。提出情景来源，主要包括事件统计、典型案例和专家推论等三方面来源。提出情景筛选方法，主要包括专家研读、风险矩阵等方法。

情景开发，包括情景描述、情景分析和任务梳理三个阶段。情景描述，首先概述情景基本信息；之后详述情景信息，包括时间地点、自然环境、社会条件、应急管理及必要的假设条件等背景信息，以及事件的发生原因、影响对象和范围、对环境及社会的影响、初始应急处置救援需求等初始事件信息。情景分析，首先进行演化过程分析，包括演化过程包含的阶段，各阶段的产生原因、包含的发展演化规律、影响对象和范围、对环境和社会的影响、应急处置救援需求等；之后进行可能后果分析，主要包括伤亡人数、财产损失、社会影响、经济影响、环境和长期健康影响等。任务梳理，首先划分情景响应阶段，包括潜伏期、爆发期、持续期、消退期等四个阶段；之后形成情景任务列表，包括先进处置任务、现场救援与处置任务、社会响应任务等应急响应任务，以及事后恢复与重建任务；最后形成应急能力列表，即列出防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等阶段应具备的应急能力。

监督与沟通。监督方面，提出应在负有该活动安全管理责任的部门，或其指定的专家的监督指导下进行情景构建的要求。沟通方面，提出风险分析主体应与风险直接责任单位、风险直接责任单位的主管部门、重大活动安全风险管理主管部门等相关方进行情景构建结果沟通等要求。

评价与改进方面，应基于专家意见、重大活动安全管理部门等方面的意见，对风险评估情景构建活动及结果进行评价，并反馈给开展情景构建的主体。改进方面，针对评价与反馈的信息，对情景构建的情景筛选、情景开发、监督与沟通、评价与改进等活动及技术要求等进行改进。

（六）情景应用

通过情景展现更为直观、生动地展示情景构建成果，进而应用于建立或改进应急预案、开展应急演练和风险评估、应急能力建设等方面。

情景展现，在文字描述基础上，辅以必要的图表说明，可以采用三维模拟仿真技术、视频编辑等方法对情景的演化过程、事件后果和主要的应对行动进行直观的展示。情景展现有助于更好地应用情景构建成果。

应急预案，根据情景构建成果，建立或改进应急预案，主要包括完善应急流程、补充应急任务、保障资源支持、完善应急职能、完善协同机制、完善统筹机制、保障预案衔接等内容。

应急演练，根据情景构建提出的情景描述、情景分析、任务梳理等成果，完善应急演练方案的相应内容。鼓励重大活动安全风险评估情景构建人员团队参与应急演练的方案编制、演练的组织与实施、演练效果评估与方案改进等工作，以更好地应用情景构建成果。

风险评估。重大活动安全风险评估情景构建提出的事件可能性、事件后果等信息，可作为相应事件风险分析、风险评价、风险处置的基础。对于非常规突发事件，由于其发生可能性小或在区域内从未发生，常需要先进行该事件的情景构建，作为相应突发事件风险评估的基础。

应急能力建设，根据情景构建提出的应急能力，开展应急能力需求分析和应急能力现状分析，提出应急能力提升计划，主要包括应急能力需求分析、应急能力现状分析、应急能力提升规划、提升应急能力等内容。

五、标准实施意义

《重大活动安全风险评估情景构建》标准，基于重大活动特点和安全风险评估需求，提出情景构建理论框架和技术路线，包括情景筛选、情景描述、情景分析、任务梳理、情景应用、评价与改进等关键环节的主要内容与要求，为重大活动安全风险评估、制定应急预案、开展应急演练等提供支撑。

参考文献

[1]范维澄，霍红,杨列勋,翁文国,刘铁民,孟小峰.“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划结题综述[J].中国科学基金,2018,32(03):297-305.

[2]王永明.完善与发展重大突发事件情景构建技术方法的核心问题.中国安全生产科学技术,2019,15(02):5-9.

[3]国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知（国办发[2017]2号）. 国务院办公厅, 2017, 1. .

[4]涂智,龚秀兰,万玺.情景构建技术在应急管理中的应用研究综述[J].价值工程,2018,37(12):231-233.

[5]刘景凯.情景构建技术与应急准备能力建设.劳动保护,2019(10):90-93.

[6]U.S. Department of Homeland Security,National Planning Scenarios. 2006.

[7]Cabinet Office. National Risk Register for Civil Emergencies. 2017.

[8]London Resilience, London Risk Register. 2019, 2.

[9]王永明.完善与发展重大突发事件情景构建技术方法的核心问题.中国安全生产科学技术,2019,15(02):5-9.

[10]朱伟,王晶晶.北京的特大城市巨灾情景构建.劳动保护,2019(03):25-27.

文章作者：张超，中国标准化研究院公共安全标准化研究所