▲2014年11月13日，农村妇女徐井仙在浙江江山市清湖镇清三村便民服务中心。自该市11月初全面启动农村确权赋权改革工作以来，市妇联工作人员和镇村干部一起指导妇女，特别是一些农村离婚女、丧偶女等，做好土地承包经营权、宅基地使用权等确权登记工作，提高其依法维权意识。（东方IC/图）

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在2018年全国两会上，全国政协委员、全国妇联原副主席崔郁提供了一个数据称，全国妇联委托农业部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示，有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。全国妇联还向全国政协提交了《关于在深化农村改革中维护妇女土地权益的提案》。

而国务院总理李克强在2018年的政府工作报告中指出，要全面深化农村改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。农村宅基地改革在即，妇女在宅基地使用权证上没有登记姓名意味着什么呢？这背后又有怎样的结构性问题和现实挑战？农村妇女该怎么办？中共中央党校社会学教授李慧英接受南方周末专访，结合她过去十年来在中国农村推动性别平等的调研和实践，阐述了自己的观察和建议。

妇女土地权益受损非常普遍

南方周末：农业部农研中心在固定观察点的抽样显示，80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名，就你的调研来看，这个数据准确吗？

李慧英：我觉得这是一个比较乐观的统计，或者跟他们选择的地方有关系。如果真往北方走，包括河南一带，情况会更严重。我们在一个有194个行政村的县里做的调查，这个数据能达到99%，而不是80.2%，情况特别不乐观。南方跟北方情况不太一样，因为经济效益不错，女性想留在自己村里不走的情况比较多。在广东一带，一些村子里能有一百多个出嫁女不愿走，愿留，形成了一定的气候。相比较而言，北方大多数村庄不那么富裕，是男娶女嫁的模式，女性普遍要走的。不过在南方，她不愿意走，也不见得都给分宅基地。有些地方会要妇女花钱买，这就意味着她不被认定是村庄里的村民。可能这两种情况，会导致这个数字在80.2%。

南方周末：男娶女嫁这种模式为什么就导致女性很难分到宅基地呢？

李慧英：因为分宅基地时，是按男性为户主确认的。绝大多数妇女都要嫁到男方的家庭中去，宅基地是由男方所在的村庄按男方分配，跟女性没有关系，这也就把女性给排除在外了。在宅基地确权中，这个问题就会凸显出来。宅基地跟耕地的情况还不一样，耕地是男女老少每人一份，宅基地只给男的，不给女的，这是一个特别普遍的现象。出现离婚的问题时，女方往往就要权益受损。

但其实国家层面的政策不是这样的。上世纪80年代，宅基地的分配是一户一宅，按照户来分配，但并没有说男的结婚才算户，女的结婚不算户，也就是说，在政策当中，没有排斥妇女作为户主。但在实际操作中，怎么立户是由村委会来完成的，实际上是按照传统的男娶女嫁的规则来对待立户问题的。这在全国农村都是一个比较普遍的现象，其具体表现就是，绝大多数村庄里面，都不会让村民的女儿留在这儿作为户主来申请宅基地。目前这方面遇到的妇女土地权益受损问题，特别不容易解决。

南方周末：除了上面所讲的，女性可能还会在哪些情况下权益受损？

李慧英：我们现在就遇到好几个这样的案例。一个家庭生有一男一女，女孩想留在村里招一个上门女婿，结果不行。河北石家庄一带有个女性，她作为一个女儿，觉得父母身体不太好，愿意来照顾，这本来是家庭内部事，她需要立个户。但是，实际情况是虽然她留在了家里，但一年后村里就把她的土地收回了，宅基地根本不予考虑。让她的家里，而不是集体，来解决了她的宅基地住房问题，但是耕地完全被收回了，她只是住在自己的娘家。

还有一个案例是在浙江，有一个妇女，1985年出生，跟她弟弟差5岁，身体不太好，经父母同意，招了一个甘肃籍的上门女婿。招来之后，村庄就不让这个上门女婿落户，说上面有规定，如果家里有男孩，女孩的户口是不能够通过婚姻把上门女婿迁进来的。所以，她根本就立不了户，宅基地的问题也不可能解决，因为这整个是连在一起的。现在，她弟弟又要结婚了，这个还没有过门的准媳妇就要求说，只有姐姐不住在娘家，她才能跟这个弟弟结婚，现在家里面的母亲天天逼着姐姐走，导致其现在带着一个两岁的女儿，无家可归，陷入困境。我觉得，妇女宅基地问题，随着宅基地确权越来越凸显出来了。

前面说的是女儿的困难，还有一类是媳妇的困难，一旦媳妇与其丈夫离婚，宅基地和居住就会出问题。女方想在男方村里生活下去，村委会是不会再给她宅基地的，甚至她原有的房子也保不住，我了解的一位离异妇女住的房子就被拆掉了，没有任何补偿，弄得也是无家可归；另一种情况是她在男方所在的村庄待不下去，想回到娘家村，但娘家村不认，也不会给她宅基地，要她自己去嫁人解决问题。

再就是嫁到城市里，但没有城市户口的妇女。出嫁离开农村，村里会把她当成离开农村的人，但在城里生活，没有城市户口，两头都享有不了。还有就是女大学生、女村官，她是在村里住着，但一旦结婚，村里都给她取消掉。

还有大龄未婚的妇女。有些村里有规则，不能超过28岁，这时没有结婚的话，就把你当做出嫁女来看待，很多权利都给她剥夺掉了，所以，农村很少出现大龄女青年，没有空间，但男光棍是可以待的。

再有一类是丧偶妇女。一些地方居然出现这种情况：一旦丧偶，如果生的是男孩，在这儿待可以，如果是女孩，就连着大人都不允许待了。这是对丧偶妇女的一个很大的问题，逼着她们赶紧找个人嫁出去。农村妇女离婚后，为什么结婚那么快，因为她没处待，两头都不认。河南登封周山村有个案例。有个妇女在丈夫家老遭受家庭暴力，但尽管待不下去了，也只能忍着，后来周山村修订村规民约后，离异妇女可以回来，这时她就说，那赶快离婚吧，这样就可以回周山村，就不受家庭暴力了，周山村现在有12个离异的妇女。我发现，如果村庄能够给她们一个比较平等的环境，男女能够一样对待，那么她不一定通过婚姻来解决问题，她可以自己解决。妇女无宅基地，现在成为农村妇女的一个非常大的难点。

宅基地确权要写上妇女的名字

南方周末：这些难题，在现有的政策和法律条件下能改变吗？农村妇女宅基地权益该怎么保护呢？

李慧英：要从两方面来看，一是已经有了宅基地的，政府在宅基地确权的时候，应该将夫妻的名字都写进确权证，写名字是无条件的，政府可以做到。这样宅基地被视为两人的共有财产，防止将来一旦出现变故，妇女的这项权利丧失；二是对实际没有宅基地的妇女，政府应当趁这次确权的机会，将一户一宅的规定细化，明确提出男女都可以立户获得一宅，给上门女婿立户，村里将宅基地补给她们。

南方周末：在农村地区，习俗往往起着重要作用。你认为如何改变一些农村地区男女不平等的观念？

李慧英：是的。我觉得可以修订村规民约来推进性别平等。在农村推进性别平等，与传统观念冲突很大，而且与村庄既得利益者会发生冲突，所以，解决起来不是一件容易的事情，但根据我们多年推动的经验，实际上是可以做的。

河南省登封市周山村，就是推进性别平等的成功案例，周山村从2009年开始，组织修订村规民约，婚居观念变化很大，儿子可以娶妻，女儿可以招婿，男女平等观念深入人心。其它地方也在推广周山村经验，社会组织、专家团队参与推动，培训村干部和骨干，然后村干部组织修订村规民约，用制度巩固性别平等的观念。要推进性别平等，村委会、社会组织和政府，三个方面要形成合力。

促进性别平等政府要积极介入

南方周末：在推动性别平等上，政府、社会组织、村干部怎样形成合力？

李慧英：各自承担不同的角色，协同合作。先说政府，一定要在正确的方向上积极介入，不能认为修订村规民约只是村民自治的事情，政府不承担责任，这是不行的。要看到，在农村，传统观念太强大了，如果政府不去引导，就可能按照老传统走，剥夺妇女的宅基地权利，所以，政府要引导。同时，一些社会组织里的性别专家，要进行性别平等的培训，这些年在做这项工作时，一批性别专家积累了特别多的经验，可以胜任培训工作。而且，一些党校里的老师，可以以县为单位，给村干部搞培训。村干部几乎是年年都要到党校来培训，特别是新上任的村干部，要在培训当中告诉他们，国家依法维护妇女的权利，村规民约的制定要合情合理合法，操作的方法和步骤是什么，挑战有哪些，难点有哪些，要有用，要接地气。通俗地讲，应该形成一个链条，政府、村委会和社会组织，每一个链条都不能断裂脱落，才能正常运转。其实，保障妇女土地权益的很多工作，之所以不能够持续地、很好地推进，就是因为很多链条是断裂的，没有衔接上。

我们在其他地方推广周山村经验的时候，就发现，开设修订村规民约推进性别平等的课，村干部的认可度可以达到90%，他们认为有道理，能接受。而通过这样的培训，加上政府提出要求，村干部组织村民修订分配规则，有助于解决妇女财产权问题。在这个过程中，政府还可以对村规民约方案，进行审查，看哪些村庄里做到了，哪些村庄里没有做到，启动一个纠错机制，一个监督机制，依法来监督。所以说，根据我在周山村的经验，我觉得三方面的合力是可以形成的。

南方周末：为什么男女平等已经是基本国策，但农村妇女宅基地权益保护等性别问题，多年来没能经由制度很好地得到保障？

李慧英：这里有一个国家法律和民间习俗的冲突问题。为什么那么多妇女得不到宅基地？其实在于，男女平等国策的落实很不到位。在我国，妇女权益体现在很多领域，最大的难点还是在农村，农村当中最大的难点就是土地权益，土地权益难就难在一定要男娶女嫁，这点上，民间习俗一直在起作用。一谈到男娶女嫁能不能改一改，多倡导婚居模式多样化，使男女宅基地分配享有平等权利等问题，就有不少干部摇头，说千百年的老规矩改不了！如果我们下大力气去突破，引起公众对这个问题的关注，我觉得有利于在这个事情上，使国家法律真正落地，达到化解冲突的效果。

南方周末：既然国家法律与民间习惯存在这么大的差异，在接下来的工作中，要想促进性别平等，有哪些是要特别注意改进的？

李慧英：有两点，一个是国策要落地，一个是政府要重视。国策要落地，就需要强化政府的责任，不能仅仅将其视为妇联的责任，妇联没有政府的管理权限。怎样强化政府的责任呢？就要将男女平等纳入党政干部的考核指标。只有纳入考核指标，才能强化政府的责任意识，使基本国策落到实处。根据我做试点县的经验，在一个试点县里，乡镇干部愿意推动修订村规民约，就是与考核指标的要求有联系，因为上级政府对下级政府提出了明确要求，纳入了考核指标，且奖惩分明。在全国范围内大面积推动的话，纳入考核指标就更显得必要了。但目前仅有县一级的成功做法可以参照。

宅基地分配中80%的妇女得不到，暴露了我们工作中的问题，对保护农村妇女财产权推进不力，这项工作长期是停滞的。宅基地确权要启动的时候，这些问题就会暴露出来，这提示我们要贯彻男女平等基本国策，让农民意识到宅基地是属于自己的一份权利，这份权利不分性别，都应该得到保障。

在2018年开展宅基地确权颁证的时候，一定要想到妇女的权益，政府重视，措施到位，很多问题就会得到解决。

妇女参政应落实到位

南方周末：刚才谈到政府、社会组织、村干部等主体的力量，尤其是政府的重视，这的确都很重要。但实际上，权利最终的动力源泉，还是权利者本身，自己的权利要自己坚持去追求。农村妇女们自己在这个过程中应该做些什么呢？

李慧英：这就涉及妇女维权、妇女参政问题。我在做村规民约修订的过程中，特别感觉到，两性在制定村庄规则时要共同参与。比如，按照村民委员会组织法，村民代表中要有30%以上的妇女，这个提法非常好，但怎么落实到位？在村规民约修订中，可以把妇女代表的比例纳入进来。在试点县农村，所提出的妇女代表比例最低30%，最高是60%，妇女代表参与修订村规民约很踊跃，逐条讨论，发表意见，在村民代表大会上，她们把大量的诉求和想法提出来，这特别有利于在农村推动村规民约时，促进性别平等。而且，很多隐蔽的妇女问题提了出来。所以，我觉得农村妇女参政成为一支重要的力量，有助于这个问题的解决。

有一种说法认为，对妇女干吗要设立保障名额，特殊对待？有本事公开竞争。但要看到，在农村存在着对妇女的大量歧视和偏见，妇女一直被视为“屋里人”，在农村政治中长期受排斥。为了矫正这种偏见，使得妇女可以参与农村治理，设置保障名额是必要的。此外，要看到农业已经女性化，妇女在农业当中占到了60%、70%，甚至在有些地方已经达到80%的比例了。男性出去打工的情况特别多，但是在村委会当中，女性寥寥无几，村民代表中也很少，这与农村妇女在农村的比例是非常不相称的，在村一级发挥治理作用，应该把妇女这个力量考虑进去。

南方周末：根据你的了解，妇女如果相关权益受损，到法院打官司的话，容易成功吗？

李慧英：她们的官司不好打，主要难在哪？不是因为这些问题不能搞清楚，而是有些法院会觉得，政府的事情该做不做，推到我们法院这里来，给我们这么大压力，索性又把它推了出去。有的法院拿出村民委员会组织法的条款，说乡镇政府应该给予纠错。乡镇政府也觉得这个问题挺为难的，不想管，再推到法院，这样就变成互相踢皮球。妇女向法院提出的诉讼常常以失败告终。

要想解决农村妇女土地权益问题，在宅基地确权中，需要设置三道防线，第一道的村委会要推动性别平等的村规民约修订，第二道防线是政府要依法进行社会治理，对于与国家法律相冲突的民间习俗进行纠正，第三道防线的司法部门要依法审判，切实保障农村妇女的合法权益。