（一）社会救助制度的“生存保障”角色

社会救助制度被很多学者定义为社会保障制度的最低层次，是社会弱势群体的“生命线”。如果将社会保障制度比喻为社会的一道安全网的话，那么社会救助制度就是这张安全网中的最后一道安全网。社会救助制度体现了人道主义精神，是社会保障制度的基础，好比社会保障这张安全网的网底，是社会稳定的最后一道防线，扮演着不可替代的角色。

通过基于社会成员的生活需求的层次性分析发现，社会救助制度在整个社会保障制度或体系中往往具有“生存保障”的功能，保障的是社会成员最基本的生存需求。在实际的制度运行中，社会救助制度也往往面对的是贫困人员。

（二）社会救助制度的“兜底”角色

1.社会救助制度的补充性“兜底”角色

在理论情况下，由于社会保险制度和社会福利制度的实施，大部分社会成员能够得到较好的经济保障和福利服务，而仅有一小部分社会成员的生活水平或收入水平低于贫困线而成为贫困人群。这些无法通过社会保险和社会福利制度摆脱贫困的社会成员，则需要依靠社会救助制度兜底性救助，维持最基本的生活水平。社会救助制度这种“兜底”角色在不同发展时期和不同国家存在明显差异。从社会保障制度的发展历程来看，社会救助制度的“兜底”角色在农业社会中发挥着重要的济贫作用，而在工业化时代的福利国家中扮演着补充性的“兜底”角色。

２.社会救助制度的重要性“兜底”角色

社会救助制度的“兜底”角色在不同国家存在差异。社会救助制度在西方发达工业化福利国家的社会保障制度或体系中扮演着补充性的“兜底”作用。但是，发展中国家的社会救助制度则在保障社会成员生活水平和反贫困方面发挥着最重要的作用。这种重要性的“兜底”角色意味着，在一国（地区）内，由于受各种因素的影响，社会保障制度的建设中，社会保险制度覆盖的人群有限，社会福利制度项目缺失、实施范围有限、待遇水平偏低，因而导致社会救助制度在保障公民生活水平和缓解贫困方面的压力巨大，在整个社会保障制度中发挥着主要作用，整个社会保障制度在对象覆盖上表现出了较强的“选择性”特征而非“普惠性”特征。导致社会救助制度在一个国家的社会保障制度或体系中扮演重要性“兜底”角色的原因主要包括：第一，受产业结构特点的影响，社会保险制度覆盖的参保人数占全国劳动就业人数比重较少。第二，受国家经济社会发展阶段的影响，社会福利制度的支付占社会保障制度各项目支出总和的比重偏低，在制度的保障对象上具有“选择性”特点。

——摘自《云南省农村最低生活保障发展研究》