社会保障制度建设要达到的社会目标是公平和大多数人的基本权利;经济目标是收支方面的可持续性和对经济增长的激励作用;政治目标是不同人群利益关系的平衡及其连续性。

社会保障成市场经济建设的瓶颈之一

社会保障制度是市场经济体制的一项基础工程。在我们处于经济高速增长及工业化和城市化重要阶段的时候，迫切需要良好社会保障体制的支撑。但到目前为止，社会保障问题仍是市场经济体制建设的一个瓶颈。

一是市场在资源配置上起的基础性作用没有得到充分发挥，其中人力资源的市场化配置对市场活力、社会效率和国家竞争力是至关重要的，而如果人力资源这个最重要的经济要素不能通过市场进行配置，那么我们的市场经济就是有缺陷的体制，它的效率就会大打折扣。但是，在我们这样一个人口众多的发展中国家，人力资源的流动涉及诸多体制和制度建设。其中最重要的就是社会保障制度的建设和完善。

二是所有制结构、产业结构和企业结构调整必须与劳动力结构调整相伴而行。以企业或单位为主体的保障方式，是“企业保障”、“单位保障”而不是社会保障。在这种制度下职工离不开企业，企业也辞不掉职工。这种由社会责任关系固化了的劳动力结构，使国有职工不具有流动性，这已经成为捆死国有企业的桎梏。而面对入世，再给国有企业吃偏饭必然受到WTO规则的制约，因此使国有企业摆脱“办社会”之苦，政府责无旁贷。

三是中国正处于快速工业化阶段，进入城市的大量劳动力离开了“土地保障”，如果没有新的基本的社会保障接替，将埋下社会稳定的隐患。

四是从批判“人口论”到“只生一个好”，造成了中国特殊的人口结构。在未来20-30年我们将遇到人口老龄化的挑战，没有可持续的社会保障体制，将面临巨大的风险。

五是在城市持续保持较高失业率的同时，必须有符合国情的失业保险形式。

六是实现社会稳定与公平也需要完善社会保障制度。

随着经济体制转变，传统保障制度存在的基础已经消失。保障体制必须由对国有和集体职工的保障转向对各类就业人员的保障;由“企业保障”或“单位保障”转向社会保障，从而使它承担起社会安全网和调节社会分配、体现社会公平的作用。

未来社保制度应考虑六大因素

根据中国现实及未来发展特点，社会保障制度在制定基本目标时应考虑六个因素。

首先，中国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平总体还较低，只能是适当水平的基本保障，确保大多数人的养老安全。[page]

第二，社会保障制度应包含有利于经济增长的激励机制，包括鼓励公民努力工作以及调整国民经济结构等。

第三，必须考虑制度上的稳定性和可持续性。比如在养老问题上，基于不得不实施的计划生育政策，未来20—30年，中国养老保障制度必须能够承受老龄化压力。在就业问题上，基于劳动力巨大的供给压力、技术进步加速等因素，如何根据较长时间高失业率的现实完善失业保障制度并保持其可持续性，也值得认真对待。

第四，中国正处于快速工业化及城市化阶段，大量农村劳动力将逐步进入城市，进入二三产业，所以，社会保障制度尤其是以城镇为基础的各种社会保险制度必须能够适应这种趋势，具有体制上的开放性和示范性。

第五，社会保障制度同时也是操作性很强的具体工作，要考虑到实施环境、管理水平、管理能力等问题，各种具体制度都应符合实际，尽可能便于管理和操作。

第六，社会保障制度体系中的不同保障项目之间、社会保障制度与其他领域的政策之间应相互协调，互相促进。

未来的社会保障制度建设应有以下特点：

首先要有广覆盖。各种保障项目都应覆盖其该覆盖的全部人群。比如，以就业人口为保障对象的社会保险，就应覆盖各种类型的就业者;再比如最低生活保障制度，就应覆盖全社会所有成员。

其次是低水平。中国社会保障的性质只能定位在较低水平的“基本保障”上。

第三是社会化。一方面要彻底解决过去形成的单位保障问题，实现社会化。同时，统筹层次也应逐步提高，避免地区间差别过大，追求更加充分的社会共济。

第四是可持续。社会保障制度是长期制度，不是单纯为了解决短期矛盾，所以制度本身特别是财务方面必须能够可持续。

新体制和政策要考虑保险制度

我国社会保障制度建设并不是在白纸上勾画蓝图，受传统保障制度的惯性和既得利益格局的牵制，新体制设计和政策选择有极大难度。

现行城镇职工基本养老制度还是在一个不太广的范围内(主要涵盖国有和集体职工)实施，退休年龄较低，替代率较高，依靠较高缴费率，以现收现付办法支撑的制度。这一制度不仅不能支持广覆盖和人口老龄化的需要，而且过高的缴费率和不合理的统账比例，近期使一些地方已逐渐陷入了不良循环。即高缴费率使劳动力成本上升，投资环境恶化;统账比例失调，投保热情不高，制约了覆盖面扩大，逃避缴费的比率上升，支付能力进一步减弱。

而现行的失业保障制度是仿照发达国家失业保险体制加上对特殊人群(下岗职工)的特殊保障制度，在特殊时期、针对特殊问题的处理起了很好的作用，但面对未来较长时期的高失业率，一旦扩大覆盖面，将难以避免财务危机。[page]

同时，现行城镇职工基本医疗保险制度是一个在较小范围内实施，依靠高缴费率支撑，并且是提供费用保障(而非医疗条件保障)的制度。由于以参保能力决定参加与否，受益面受到局限，无法保证更多人口的基本医疗。由于医疗费用受到医、患、药商等多方侵蚀，收支矛盾不断加剧。

未来新的社会保障体制的建设应该按照广覆盖、低水平、社会化、可持续的原则，在社会目标上要达到公平和大多数人的基本权利;经济目标上要达到收支方面的可持续性和对经济增长的激励作用;政治目标上要达到不同人群利益关系的平衡及其连续性。

同时要处理好政府与市场的关系。因为良好的社会保障制度需要以政府为主导，与市场力量配合和协调，实现政府责任与市场力量的合理分工。凡是市场能做好的应尽量交由市场去做，政府管得过多，不仅效率低，压力大，而且会缩小回旋余地，加大政治风险。

在模式选择方面，新体制建设一定要考虑未来，考虑长远，确保其能够实现广覆盖、可持续并能够为改革和发展提供支持的目标。如果旧体制本身已经被证明有重大缺陷，不适应长期发展目标，就应考虑重建问题。但新体制建设必须与旧体制遗留问题分开。旧体制遗留的责任实际是政府的欠账，它不会因建立新体制而消失。

要重视技术手段的运用，如在养老保险制度建设方面，替代率的选择、退休年龄的规定、统筹和个人账户比例、基金的管理机构认定与增值运作等对体制的可持续性至关重要。