由于社会保障制度维护社会公平和增进国民福利的本质属性，政府在社会保障中承担主要责任便构成各国社会保障制度的一个共同特征，这一共同特征且不会因为社会保障制度的变革而改变，中国转型期间的社会保障制度改革更是需要政府承担起相应的责任，但承担什么样的责任？如何承担责任？却是一个特别需要认真研究的重大问题。在社会保障问题成为人们讨论的热点时（肖行，2002），社会保障理论研究亦出现了“百家争鸣”的局面，人们对社会保障的功能和制度建设亦存在较大的争议和分歧（杨立雄，2002）。在新制度还未定型和整个社会保障政策仍处于选择阶段的条件下，困扰中国社会保障制度改革的最大问题便是社会保障责任划分的问题（郑功成，2003a），而改革的实质就是利益的重新分配和责任的重新界定（郑功成，2004），整个社会保障制度改革的核心则是重新确定政府、企业和个人相关主体的责任，焦点是合理界定政府在社会保障中的责任问题（陈树文，2003）。

一、对转型期社会保障中政府责任现状的评价

转型期是新旧体制并存但此消彼长的时期，我国社会转型的特殊性在于“多重性”，由计划经济体制向市场经济体制转型，农业社会向工业社会的转型和由封闭半封闭社会向全方位开放社会转型等多重转型同时进行，转型过程充满着不确定性和复杂性（杨森，2003）。目前，我国社会保障制度正在由传统的国家——单位型社会保障向国家——社会型社会保障迈进（郑功成，2002），转型的特殊性决定了转型期政府责任分担及其承担方式的特殊性（杨方方，2004）。这种特殊性既源于社会保障转型带来的经济负担的“双重”压力，即在维持新制度的正常运转的同时还要消化制度转型所带来的转制成本（孔祁祥，2001）；又源于“双轨”制下政府对社会保障的监管、实施和规范的难度（张新民，2004），特别是在基金的监管上（王延中，2002）；同时还源于转型期我国社会保障面临的特殊困难，包括“未富先老”导致的赡养结构严重不合理给养老保险基金积累带来的压力（卢元，2000），以及中国在“多重”转型背景下，城市化进程中社会保险的保障对象规模不稳定、新出现的特殊群体如农民工和灵活就业者给制度设计、制度运行带来的困难和障碍，从而需要制度创新（华迎放，2002；易守宽，2004；乔健，2004）。在这种特殊背景下，强调责任共担、官民结合对于新制度的确立和未来发展至关重要（郑功成，2001）。

关于社会保障责任的整体状况。在现行框架下，社会保障的历史责任与现实责任混淆在一起，这种状况既不利于有计划、有步骤地化解历史责任，也使社会保险的现实责任难以准确估量；而政府责任的边界不清，既影响了政府对社会保障制度建设的决心，也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用；即使在政府内部，中央政府与地方政府亦缺乏必要的职责分工，社会保障财权与事权的分离，不仅加重了中央政府的财政负担，而且也造成了地方政府的消极被动局面（郑功成，2003a）。

关于社会保障中政府责任现状。社会保障中政府责任不清是普遍持有的观点，具体来说，就是“错位”、“越位”和“缺位”并存（王世金，2003）。政府责任的“越位”主要体现在设计社会保障制度框架和规范社会保障运行方面“越俎代庖”，但由于其自身组织特性和能力、资源各方面限制，不仅在制度上出现很多失误，也由于制度规范层次低造成制度权威性和强制性差，造成制度实施中各种违规现象的出现（杨方方，2004），在政府并不擅长的基金运营领域“越位”，没有让市场发挥作用，使得基金保值增值面临很大压力（张书源，2001）。财政责任方面，整体上存在不足，是政府责任“缺位”最明显的体现，不仅在于新制度建设中政府财政没有形成稳定社会保障支出机制使社会保障的实施运行在资金上难以保证（郑功成，2003a），并且逃避历史责任、对转制成本的承担没有做出承诺（李珍，2000）；郑功成，2003a），给制度转型带来异常大的困难（杨海燕，2000），“空账”，而且空账率极高（孙祁祥，2001），新制度有蜕变成旧制度的危险（张全红，2002）；在对社会保障监管、实施等运行责任上，效率急待提高、力度急待加强（杨方方，2004）。政府的“错位”主要体现在补充保障领域，由于政府错位的指导思想，并没有对补充保障体系的发展予以合适的引导和促进，使补充保障发展缓慢等（杨方方，2004）。政府在社会保障责任承担中的“错位”、“越位”和“缺位”现象并存，必然造成政府与其他责任主体之间边界不清（王世金，2003），具体来说就是对社会保障的政策设计与制度规范上责任不清、对社会保障财政支撑各方主体责任不清、社会保障的监管责任不清等（杨方方，2004）。之所以造成上述状况，至少有以下几点原因：传统的影响和惯性作用；政府权利的“统放失度”；转型期制度变迁的牵制因素过多；新型公共管理机制还没有形成等几方面（杨方方，2004）。

二、社会保障转制成本及其责任承担

转制成本及其分担机制，是研究者重点关注的领域，这种关注的焦点集中体现在转制成本核算的口径，隐性债务的规模，潜在的风险，以及转制成本的承担等方面。

关于转制成本的口径。在目前社会保障转制成本的研究上，存在三点误区：一是将社会保障转制成本等同于社会保险历史债务（陈少晖，2001；张全红，2002；朱君乐，2004）；二是将社会保险的历史债务等同于养老保险的历史债务（史寒冰，2003；王燕，2001；袁志刚，2001）；三是将养老保险的历史债务等同于养老保险的隐性债务。这样一来，养老保险隐性债务在转轨过渡期的总值经常被错误地当成了整个社会保障制度的转轨成本（梁君林，2004）。根据新制度经济学的观点，制度变迁过程中发生的直接的转制成本有原有制度成本和新制度成本的差额分析、制度转换前后的摩擦成本、新制度的建设成本；间接成本有机会成本和可逆成本等（汪洪涛，2003）。历史债务是向新制度转型对旧制度应该支付的成本，它根源于隐性债务，但不必然等于隐性债务，隐性债务产生于现收现付制所暗含的代际之间的契约关系，历史债务与隐性债务的关系取决于转型目标制度的模式（梁君林，2003）。根据中国社会保障改革的目标模式来看，隐性债务要远大于历史债务（朱君乐，2003）。

关于隐性债务规模。无论怎样，隐性债务都是当前很多研究者热衷探讨的一个焦点问题，但不同的机构算出来的数字不一样，具体情况见表1.

关于转制成本的潜在风险。转型成本的风险之一是造成个人账户的“空账”，成为“名义”账户（胡晓义，2003），由于个人账户上的本利是具有私人所有权的，会构成制度未来的硬负债，时间越久这笔债务就越大（李珍，2000）；潜在风险之二是新制度向旧制度蜕变的风险，如此高的“空账”率使新制度衍变成了近乎完全的现收现付，违背了改革的本意和初衷（赵宇，2003）；潜在风险之三是造成了制度供给方与需求方的矛盾，一些非国有企业参加的热情并不高（杨海燕，2000）；潜在风险之四是造成制度运行难度的增加，新制度的实施难度越来越大，各种违规现象与制度建设之间形成恶性循环（杨海燕，2000）。

关于转制成本的责任主体。普遍认为转制成本的承担主体应该是政府（郑功成，2003b）。现在国家或国有企业进行投资形成的资产中，有相当大的一部分，其实是属于国有企业职工的社会保险基金（樊刚，2001；吴敬琏，2003）。因为过去实行的是现收现付制，“老人”没有“个人账户”资金积累，“中人”不可能有完整的“个人账户”资金积累，作为主导社会保障的责任主体，对弥补由此产生的基金缺口上政府责无旁贷；作为主导整个社会保障转型过程的责任主体，新制度的运行成本也应该由政府承担（褚福灵，2002）。有学者进一步说明，在政府内部，历史责任应该由政府承担。有的学者认为旧体制遗留的历史债务应该主要由中央政府负担，新体制运行即个人养老保险基金和养老保险社会统筹缺口由地方政府负担为主（林治芬，2003）。

关于化解转制成本的具体办法及其可行性。由于转制成本负担过重，对于如何化解的看法上并不完全一致。如有的人主张通过股市来消化（龚秀全，2003）；有的人主张通过发行长期国债来消化（郑功成，2003b）；有的人主张继续用统账结合制通过统筹帐户的缴款来自然消化部分转制成本（褚福灵，2002）；有的人主张采用“名义账户”（郑秉文，2002），等等。总的看来，化解转制成本的不同方法其实可以概括归纳为两种方法：一是系统内增收节支法，即增量偿债法，如提高缴费率、扩大统筹覆盖面、降低养老金替代率、提高法定退休年龄等方法；二是系统外投入法，即存量偿债法，如政府财政补偿、发行国债和分割部分国有资产等（陈少晖，2001）。但也有人认为，近年来的改革实践及我国的具体国情表明，提高养老保险基金的缴费比率、政府财政补助、发行国债等方法都不太具有可行性（张全红，2002）。大多数研究者则认为用存量偿债法优于增量偿债法（李珍，2000），比较一致的看法是采用变现国有资产的办法（褚福灵，2002）。

三、中央政府与地方政府社会保障责任的划分

中央政府与地方政府的社会保障责任划分得是否合理，直接决定了政府责任能否得到充分履行，进而必然地影响到整个社会保障制度的改革进程。

关于中央政府与地方政府社会保障现状与成因。中央政府与地方政府之间财权与事权划分不清，在社会保障中的责任划分处于模糊状态（郑功成，2003b）。具体来说：在社会保障制度设计和规范方面“统放不分”；在社会保障具体项目负责方面，中央政府和地方政府都存在错位现象，尤其是中央政府的“越位”、“缺位”和地方政府的“缺位”；在财政方面则表现为地方政府过分依赖中央政府；在社会保障管理、实施和监督运行机制方面，亦缺乏相互配合和有效协作，甚至出现相互推诿的现象（黄书亭，2004）。之所以造成这种状况，既根源于政府自身具有难以克服的自利性和非理性等内在的劣根性、使政府部门的利益倾向在转型期愈加明显（唐平秋，2004）；也因为各级政府财政调控能力整体不足（香伶，2002）；还有主观方面的原因，如传统计划经济条件下中央政府与地方政府之间的“父子”关系依旧、公共管理理念落后，新型公共管理机制没有形成（杨方方，2004）。

关于划清中央政府与地方政府社会保障责任的必要性。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在社会保障领域的公工和职责。”在中央政府与地方政府之间明确划分社会保障责任是必要的：这是政府分级提供公共产品的本质要求；是进一步实施和完善“分税制”基本财政税收制度的根本要求；是实现政府提供社会保障产品收益成本比最大化、提高社会保障资源配置效率的必然要求（黄书亭，2004）。因此，在我国应建立中央和地方分级负责机制，将社会保障体系划分为中央政府主导与地方政府主导两大部分，让各级政府明确自己的责任与职能（郑功成，2000）。

关于划分中央政府与地方政府的社会保障责任应遵循的原则。在分税制下，中央政府与地方政府总体上的划分原则应是坚持事权与财权相统一。具体来说，在确定中央政府与地方政府各自承担的责任种类上应坚持各挥所长、优势互补的原则；在确定中央政府与地方政府应该负责哪些社会保障项目上，应坚持经济效益的原则；在处理社会保障中的新问题和新矛盾方面应坚持共同负责、相互配合的原则；从纵向来看，应遵循动态性原则以保持政府社会保障责任划分与时代的适应性；从规范层次来看，应以立法的形式规范中央政府与地方政府社会保障责任的划分（杨方方，2003）。

关于转型期中央政府与地方政府具体的社会保障责任。根据上述划分原则，中央政府应担负社会保障的监督和管理责任，同时还有对地方政府的指导和监督责任，养老保险的基金缺口应该由中央政府承担。由于不幸者、贫困者的客观存在和地区间严重的发展失衡，为了促进公平，中央财政的支出应侧重于对贫困地区扶贫支持及社会救济、军人优抚安置等方面，以更好的体现社会保障的公平性（欧阳仁根，2002）。地方政府应该更多的承担组织实施社会保险的责任，地方政府财政应该主要用来弥补养老保险外其它社会保险的财政赤字，由于下岗职工并轨造成的失业保险金缺口应该由中央政府和地方政府分担，地方政府还应承担社会保险的运行费用，支持社会福利事业的发展（杨方方，2004）。

四、政府在社会保障中的责任定位

关于政府责任的整体定位。有人认为社会保障是国家责任，它应当通过税收来解决全体国民的社会保障问题（刘福垣，2001）；有人认为社会保障不能搞成一个纯粹的国家福利和政府行为，主张政府扮演最后出台的角色（何平，2002）；有的学者认为，政府在社会保障中只能承担有限的责任，有限责任的下限是保障水平与财政能力相适应，上限是社会保障水平与社会保障的性质相一致（陈树文，2003）；有人认为无论社会保障制度如何改革，政府均肩负着主导社会保障制度的责任，这种责任既不仅仅是社会保障资金不足时的兜底责任，也不是完全责任，而是保障人民基本生活并确保全体人民能够参与分享社会经济发展成果的责任（郑功成，2003a）。但不同的历史时期，政府“主导”的程度与表现都是不同的。在多大程度上“主导”，既取决于社会保障的层次性和发展阶段（段春玉，2000），又取决于特定历史范畴内所持有的公共管理理念以及在这种理念下政府的角色定位，因为责任意识和角色意识是紧密相关的（褚福灵，2002）。同时还要认识到，不同时期政府“主导”的体现是在不同的，越来越强化监管责任正在成为政府主导的一个显著和普遍特征（何金颖，2004）。

关于政府与其他责任主体的关系。任何政府的能力都是有限的，而且也只有有限政府才可能实现强力政府和高效政府（德鲁克，1993）。在公共服务改革中，应充分发挥政府、市场和社会三只手的作用（曹闻民，2000）。不论是从社会保障属性的角度（周宗顺，2004；宋斌文，2004），还是从制度实际运行的角度来分析，都可认识到其他主体参与社会保障的必要性，其他主体至少包括市场、企业和个人等（陈树文，2003；周宗顺，2004；宋斌文，2004）。普遍的观点是，在社会保障中政府与其他主体应该是合作、互补的关系（张强，2002）。但只有边界清晰，才能真正实现责任互补（郑功成，2003a）。对于目前边界不清问题应该采取的措施是：“越位”的地方“退位”；“缺位”的地方“补位”；错位的地方“让位”（陈振明，2002）。

关于政府责任的分类。目前在政府责任种类方面存在两个误区：一是缩小化，将“政府责任”等同于财政责任（陈树文，2003）；二是扩大化，将立法责任视为政府的职责之一（余卫明，2001），这主要是因为目前对政府口径的界定不统一所致（中南财政大学，2002）。有人则认为，政府应当承担的责任包括四个方面：设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任（杨方方，2004）。

关于政府责任的划分。确定政府在社会保障中的责任应当遵循以下五大原则：一是政府主导与责任分担的原则，二是设计、监管与实施合理分离的原则，三是财权与事权相统一的原则，四是有限与有效的原则，五是官民结合的原则（杨方方，2004）。

关于特型期政府在社会保障中的具体责任。为了保障社会保障的正常运行，在财政责任的履行上，政府应建立固定的财政机制；监管责任应该不断得到强化；社会保险的实施应该逐渐地走向社会化。在社会救助中应该是政府包办，社会救助处于社会保障系统的最底层，面对的都是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会最弱势的群体，为了维护社会的公平，政府在社会救助中理应承担全部责任，全部的财政供款责任和全部的监管、实施责任。在社会保险中，政府承担的虽然是有限责任但仍处于主导地位，首先，政府应该在社会保险中承担一定的财政责任，予以社会保险一定的财政补贴，承担社会保险的运行成本；其次，政府在社会保险中应该充分发挥其监管责任，保证社会保险制度的正常、健康、高效运转，保持基金的保值增值。再次，政府在社会保险实施中的责任应该逐渐降低，将主要集中在监管上。社会福利是经济发展水平和社会文明程度的重要标志，政府领衔主要体现在对社会福利实施运行规则的制定和对福利机构的监督以及对社会福利事业的财政支持，社会福利的管理和实施则完全可以下放给民间组织（段春玉，2002）。在补充保障体系中，政府可以出台一些鼓励性的政策，提供税收优惠，来引导补充保障的发展（郑功成，1999）。