编者按：近期，国内多地频繁出现极端天气，以至引发险情和人员伤亡，牵动着人们的思绪，也引发人们应对危机的思考。本文指出，灾害治理并不随着灾情过去、救援结束而告终，而是需要与完善的社会保障相结合。有了全面充分的社会保障制度，才能增加社会应对风险的韧性，才能最大限度地降低社会在灾害面前的脆弱性，从而减少灾害造成的损失。

张乐丨山东大学（威海）法学院教授

童星丨河海大学“河海学者”讲座教授，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任

同源同理：灾害治理与社会保障

人们通常认为，灾害治理与社会保障分属于两个领域，各司其职少有交集。灾害治理的对象多限于自然灾害，强调其应急属性，把力量投放到“快速救援”上；而社会保障的功能更多地体现在日常生活之中，关注民生质量，强调“公平”“共享”。无论是实践应对还是理论研究，灾害治理与社会保障二者都在平行发展，互不相关，唯一的交集就是对灾民实施社会救助，这既归于灾害治理的范畴，又属于社会保障的一个项目。事实果真如此吗?

若将视野横向拓展，我们则会发现社会保障与灾害治理密切相连：从目的上看，灾害给社会及其成员带来破坏和损失，灾害治理直接针对灾害风险予以应对，以消减灾害的破坏和损失，保障社会成员的正常生活，而社会保障则为社会及其成员提供保护和支援，以增强他们抵御灾害风险的能力；从功能上看，灾害治理可以预警风险、防灾减灾和救灾，社会保障则同样通过预先防范和即时化解风险来发挥其社会稳定器的功能；"从安全供给上看，灾害治理直接给人们在面对灾害甚至巨灾时提供救援和帮助，增加其安全感，社会保障的健全与完善则不仅使遭受不幸的社会成员免于灾难，而且使所有社会成员对未来有安全预期，可以消除后顾之忧。以至于国际劳工组织声言，“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会的安定”。有研究者指出，社会保障始终是人类应对个人和社会风险的重要机制，社会保障本质的特征是作为风险管理的社会机制而存在。

若将视野纵向延伸，从历史上看，工业化以后，家庭的生产功能被剥离到企业，各类生活资料乃至劳动力都已商品化，失业、工伤、疾病、年老、残疾等生存风险凸显，经过各国的实践努力，形成了现代社会保障制度，特别是其中的主干——社会保险和起托底作用的社会救助，社会救助用于帮助风险爆发后基本生活需求难以满足的社会成员渡过难关，社会保险则以互助共济的方式提前防范和规避风险。进入当今风险社会以后，一方面出现了许多新兴风险，一方面由于社会的系统性、整体性、开放性日甚，传统风险一旦爆发往往会对整个社会系统及广大社会成员带来难以估量的全局性、灾难性的后果。为了应对这种新情况，又发展出针对灾害危机的灾害治理。可以说，社会保障是对工业社会风险的制度化应对；灾害治理是对风险社会风险的应急式应对。二者性质相同，都是社会风险的应对机制；只是成熟程度有差异，制度化应对显然要比应急式应对成熟。所以，中共十九大报告将“加强社会保障体系建设”和“提升防灾减灾救灾能力”都纳入了新时代中国特色社会主义基本方略“坚持在发展中保障和改善民生”

灾害在英文中称Disaster，通常被用来指称各种自然的和人为的重大不幸事件。灾害概念的内涵与外延存在着一个不断变化的过程。福瑞茨认为，灾害是一个具有“时间-空间”特征的事件，对社会或社会其他分支造成威胁与实质损失，从而造成社会结构失序、社会成员基本生存支持系统的功能中断。斯托林斯用例外、突破常规来形容灾害与社会秩序之间的关系，认为灾害是对社会常规的破坏。上述经典的灾害定义，主要是一种“事件-功能主义”的研究视角。而 Disaster并不完全等同于中文中的“灾害”，因为后者往往仅限于指称自然灾害，类似于中文中的“突发事件”。随着灾害研究的深化，那些超出自然危险源和技术危险源的社会风险（如恐怖袭击或群体性事件)，同样带来了严重的社会性后果，这类事件也被纳入灾害范畴，其对灾害的时空范围、作用条件及后果的界定产生了重要影响。笔者构建了一个以灾害为中心的贯穿“风险—灾害—危机”三大相互关联概念的连续统分析框架。在该理论框架中，风险、灾害（突发事件）和危机并不单独存在，它们之间的内在逻辑关联为：风险是前兆，是破坏性能量的累积；灾害(突发事件）是表现，是破坏性能量的释放；若灾害未能（或不能）得到有效控制，则会产生各种危险的后果即危机。这就奠定了系统性、动态化治理灾害的理论基础。

笔者认为，灾害包括自然灾害和工程技术领域的事故灾难，同时工业化、信息化、城市化和全球化所带来的深刻变化（社会分化与社会矛盾)也会引发社会冲突乃至社会失序，劳资冲突、食品安全事件、突发公共卫生事件、暴恐袭击等都可以归为灾害事件。需要强调的是，无论何种类型的灾害，它们都存在不易预测、不受欢迎、超乎想象、难以管理等特征，也总会带来负面的、可感知的后果，而这些后果无论是物理性的还是社会性的，都对人类社会本身造成冲击，需要有效治理才能减缓。灾害治理强调先期预防、动态监测和系统性治理，而社会保障所具有的维持稳定、调节利益、促进发展的积极功能正契合灾害治理的既定目标，其针对概率可计算的工业社会风险所作出的制度性安排即社会保险，也可为防灾减灾提供借鉴。社会救助、社会保险和社会福利作为社会保障体系中最重要的组成部分，分别对应着人类社会面对灾害时由低到高的三种反应层次：被动应急—主动保护—调整提升。

静态结构：关系视角下的灾害治理与社会保障

(一)“刺激-反应”式的被动关系

此类关系主要指当社会成员因灾害陷入困境时，社会保障作为反应形式给予及时的救助，二者属于被动式关联。作为社会的一员，人们皆有可能陷入各类困境：或者是就业市场竞争中的失败者、遭遇自然灾害家破人亡者、突遇安全事故灾难伤亡惨重者，或者是因重大疾病治疗日益穷困者，更有因老迈、残障等原因处于弱势地位者。这些困境对于个人而言实属不幸，但当与之有着相同或者类似困境的人达到一定数量之后，则从个体不幸转变为社会灾害。就国内而言，诸如地震等天灾导致区域内大范围的人员伤亡和财产损失，各地淘汰落后产能、企业减员增效等引发的成千上万职工下岗分流，化工厂爆炸致使数百人伤残，动辄造成几十人伤亡的车祸等，都可称之为社会灾害。灾害来临之际，相当数量的个体暂时或之后长期无法依靠自己的力量维持基本生活，需要国家和社会的帮扶。国务院《社会救助暂行办法》坚持“托底线、救急难、可持续”的原则，涵盖了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助和临时救助八大方面。

这八大方面又可以分为两大类：一是社会成员陷入日常生活困局，二是由于突发事故导致社会成员面临生存威胁。前者如城镇中的贫困家庭、农村中的五保户面临着收入、医疗、教育、住房、再就业等诸多障碍；后者则是社会成员无论贫富皆有可能因自然灾害、交通事故或者家庭成员突发重大疾病而导致基本生活出现困难。根据我国现有的救助制度安排，社会成员遭遇灾害后，需要申请并通过县级以上人民政府相关部门审核认定后才能获得救助。这就使得此类社会保障在时序上存在“滞后性”，在行动效果上属于“后发”效应。其保障活动启动的条件是灾难事故发生后，社会成员深陷其中无法自救且不能自给自足之时，社会成员“先”申请“后”得助。站在灾害治理的角度看，社会救助发挥了灾后“雪中送炭”的功能。

(二)“预警-保险”式的主动关系

灾害治理与社会保障的第二种关系可称为“未雨绸缪”式的主动保险形式。社会保险是在国家和个人都对未来某些事件的发生有明确预期的情况下作出的风险应对策略，也是治理灾害最有效的手段之一。人的生老病死皆是自然规律，传统社会并不会将其看作是灾害，因为那时的大家庭乃至家族作为人群共同体，兼具生产、生活、教育等功能，可以通过抚幼赡老、照护送终以及互助共济等方式自行消化其后果。然而，这一切到了工业社会却成了潜在的风险和现实的灾害，因为此时家庭的生产功能被剥离到了企业，教育功能被剥离到了学校，只剩下生活功能，且持续地小型化、核心化，整个家庭的生活几乎全部依赖于工薪收入，不仅生老病死，即使是失业导致收入中断，都会使整个家庭生活难以维系。在工业化、市场化、家庭核心化的推动下，我国当前正发生着结构性巨变，让许多原本自然的事件变得颇具“风险意味”。工业化和市场化改变了劳动关系，劳资不平等的地位结构加剧了社会分化与冲突，家庭形态日趋核心化导致其对家庭成员的支持功能也随之弱化，造成劳动者对外界的依赖性不断增强。家庭之外的世界纷繁复杂，不确定性更强，个体不可控的风险种类更多、规模更大。这些变化使得尽可能地规避或者减轻工业化、市场化的风险成为“刚需”，职工的养老、工伤、医疗和失业保障需求日益旺盛，一旦雇佣方未能及时充分地满足劳动者的这些保障需求，二者的矛盾必将加深。

当劳动者的保障需求与雇主供给不足的尖锐矛盾激化时，将会严重影响企业这个作为市场主体的运转，进而动摇国家的经济基础，成为政治-社会不稳定的根源。换言之，如果数量庞大的劳动者个人的养老、医疗、伤残、失业和生育风险得不到妥善解决，就会演变成群体性的社会风险。这时，单纯的社会救助只能解燃眉之急，却难以从根本上缓解人们的后顾之忧。社会保险便应运而生，它作为现代社会保障体系的最重要组成部分，在主动化解社会矛盾，增加人们对未来的美好预期，稳定劳动关系上起着举足轻重的作用。由于人的生老病死具备不可逆转的规律性，社会保障系统就需要预先在这些风险事件尚未发生之前作出制度性设计和资金积累，以便在大概率事件发生时，及时有效地为被保险人提供合理的资金支付和相关服务，减缓那些灾害事件带来的伤害。从整体上讲，社会保险是主动化解人们在未来的、日常的生活风险，预先积累是对灾害事件的预警防控。例如，世界各国普遍实施的养老保险，就是提前预知人的衰老是个确定的、普遍化的风险，采取及早积累、晚年使用的形式加以规避；医疗保险则是在认定人吃五谷杂粮必然会生病的事实基础上，通过共济互助的方式来分散每个参保人的疾病风险。有了这些社会保险，普罗大众才会心安、心定，社会才能和谐有序。借鉴社会保险的成功经验，我国在灾害治理方面也先后推出强制性交通保险、农业保险和自然灾害保险，尽管这些保险项目通常以商业保险的形式运行，但政府强制参保或对参保人或对保险机构提供财政补贴，却类似于社会保险。

(三)“普惠-福利”式的调节关系

灾害治理与社会保障的第三种关系是动态协调关联。社会福利可以根据“风险—灾害—危机”链条的变化改变保障对象的范围和保障水平，甚至可以定向对灾害中的弱势群体给予倾斜式保障，以减少灾害带给他们的威胁。与社会救助应对灾害时的被动反应和社会保险的先期预备不同，普惠福利是更为普世化的、有更高保障水平的综合防灾减灾的制度安排。当国家的经济发展水平和整体经济实力提高到一定程度的时候，其社会成员在遭遇灾害时就可以获得更高层次的保障。在保障水准上，普惠福利支出要远高于最低基本生活标准的救助；在权责义务关系上，普惠福利不再强调缴费与获益对等的原则，而是努力涵盖弱势群体乃至全体国民。例如，欧洲福利国家以公民身份为门槛的全民福利制度，以及我国实施的以社会类别划分的老年人福利、儿童福利、残障人士福利等，都是通过最大限度地扩展社会保障的覆盖面，让国民在遇到灾害时多了一份保护。具体到灾害治理方面，我国的社会福利制度有意识地在社会成员中区分出相对弱势群体，在灾难发生时给予特殊的保护。例如，近几年先后发生的汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大山洪泥石流等重大自然灾害，在大量死伤群众中，占比例最高的正是老幼病残孕等弱势群体；国家在灾害应急和灾后恢复重建进程中，对于上述社会成员给予特殊保障服务。所谓特殊保障是指，除了灾害救助、社会保险支付等物质保障之外，普惠福利体系还向处于灾难中的弱势群体提供精神慰藉、危机心理干预、灾害创伤修复、社会关系恢复等恢复性服务，以及灾区老年人社会照料体系重建、因灾致残人群的社区康复、社会支持网络重构服务等重建性福利服务。尽管我国灾害治理中的普惠性保障体系起步较晚，还存在着政策制度不健全、专业人才不充足、服务范围相当有限等诸多问题，但是通过各级政府和社会力量的不懈努力，普惠型的灾害福利（服务〉体系得到了快速发展，灾害社会服务队伍逐步壮大，灾害社会服务机构也已初具规模。普惠型福利在满足受灾群众需求、创新灾区社会治理、加强灾区社会建设、促进灾区社会发展方面的作用已经初步显现。对于灾害治理而言，社会福利可称之为“锦上添花”的调节提升机制。

动态过程：成因视角下的灾害治理与社会保障

(一）灾害成因“三角”模型

现代灾害理论认为，灾害是客观风险（risk) 、承灾体的脆弱性(vulnerability)和韧性(resilience)三个重要因素相互作用的结果。这三个要素相互作用的动态变化决定着灾害的性质、影响程度，以及人类社会反应的方式与效果。(见图1)

图1 灾害成因简化图

首先，客观风险源是成灾的必要条件。灾害不是想象出来的，而是确实存在的危险，包括自然界的气象与地质状况的剧烈变化，如地震、洪水、台风、森林草场自燃等人力无法干预的自然力释放；也包括易燃易爆、有毒有害的化工原料和产品及其生产、运输及存储装置，采掘业的起爆装置与矿井的高浓度瓦斯，不合格的工业制成品等人工制造物；更有因管理混乱、操作失误甚至违法违规生产带来的重大安全隐患；还有社会贫富差距拉大、雇佣关系紧张、社会分化加剧、社会价值多元化、利益诉求沟通不畅导致社会不满情绪的累积等社会发展中的突出问题。

其次是社会脆弱性。客观风险变为现实危险后，是否演变为灾害，还受到承灾体某些特性的影响，其中，脆弱性是成灾过程的关键一环。笔者从“负面”的角度对社会脆弱性加以阐释：它是人类社会在遭遇客观危险时脆弱面的度量指标，包括承灾体对危险的易感程度和在危险中的暴露程度两个基本测度。社会面对危险的敏感性越高，暴露在危险中的时间越久，其脆弱程度就越明显。在其他条件不变的情况下，脆弱性越高，越容易被危险所伤害，越有可能被重大突发事件所击倒；群体是这样，社区是这样，城市也是这样。

再次是社会韧性。韧性又被称为抗逆力，其与脆弱性一样，也是源于工程-生态研究领域，后来被社会科学所借用的概念。社会韧性强调社会系统的再生、适应和应对能力。在灾害研究领域中，多数研究者认为，与脆弱性不同的是，韧性被定义为积极应对、削减灾害影响和系统的自我恢复。也有研究者提出，韧性是脆弱性的对应词，增强系统的韧性和减少其脆弱性，是同一个问题的两个不同侧面。笔者认为，脆弱性可以被看作是社会系统的“弱点”指征，韧性则是社会系统在面对灾害时的“优势”所在。这一优势主要表现在社会系统的灾害反应的主动性和创造性方面：恢复和重建只是韧性的基础，学习、总结与更好的保护才是社会韧性（抗逆力)的突出体现。这一认识与联合国国际减灾战略组织的界定大体相近，该组织指出，韧性是一个可能暴露于危险中的系统、社区或社会，为了达到并维持一个可接受的运行水平而进行抵抗或发生改变的能力。这一能力的高低取决于该社会系统的自组织学习能力。从过去的和现在的灾害中学习，总结经验教训并加以改进，未来才能有更好的保护和减灾措施。

根据灾害成因三要素的逻辑关系，客观风险(危险源)最后能否给人类社会带来严重威胁、造成恶劣影响，还要看社会系统自身的脆弱性和韧性的实际状况与作用结果。在客观风险一定的情况下，社会（社区)的脆弱性越明显，韧性越低，那么灾害将越可能被称为灾害。所以，灾害治理的目标就是要减少社会脆弱性，同时增强社会韧性。任何有助于上述目标实现的制度安排和运行机制，都值得建立、维持并加以发展，完善的社会保障体系作为社会稳定器的作用不言而喻。反之，匮乏或者发展不均衡的社会保障，则很有可能放大社会的脆弱性程度和削弱社会的韧性水平，从而促成灾害的形成并影响灾害治理的效果。

(二）社会保障的缺失放大了社会脆弱性

脆弱性是对社会系统中存在的不足和缺陷的度量，说白了就是防灾减灾过程中的“短板”。客观风险会引起物理环境与政治、经济、社会之间的连锁反应，而社会防护“短板”具有“木桶效应”，让社会抵御灾害的“软肋”逐步显露。随着社会暴露在危险环境的时间的延长，社会及其成员对危险的感知也会愈加敏感、清晰。结果是社会遭受损失的可能性大大增加，社会成员的不安情绪扩散，社会稳定的基础被动摇。在对社会脆弱性产生直接影响的各种制度性安排中，社会保障体系最为关键，它的“缺”与“少”直接放大（加深)了社会的脆弱性。

首先，社会保障的缺乏对社会脆弱性有加深作用。贫困是社会系统中最重要的脆弱性指标，一个区域内相当数量的贫困人口的集中连片分布被公认为是社会不稳定之源。而在诸多生活变故中，疾病尤其是重大疾病最能让社会成员及其家庭陷入难以摆脱的困境之中，这一状况在没有稳定的社会医疗保险的情况下尤甚。新中国成立后曾在农村建立了合作医疗制度，但20世纪70年代末期各地的合作医疗制度遭到破坏日趋解体，直到2009年国家作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立“新农合”作为农村基本医疗保障制度的地位；2010年基本实现了全国农村居民全覆盖；2016年又将“新农合”与城镇居民基本医疗保险制度并轨。据国家卫计委的公开数据，截至2016年底，我国农村因病致贫、因病返贫贫困户中患病人数依然高达734万人，而“看病贵、报销难”则是贫困地区居民致贫返贫的主因。农村基本医疗保障的严重缺位，导致了那些地区群众医疗费用支出的攀升，加重了区域社会的“贫困”脆弱属性。

其次，社会保障的不足同样会放大社会脆弱性，这在社会安全类灾害中表现得最为突出。通过社会保障功能的发挥，可以为人民群众提供明确的安全预期；有了良好的预期，就能够化解中低收入群体的不安与焦虑，形成积极的社会心态，进而创造出一个充满活力又和谐稳定的社会状态。反之，社会保障不足则会造成“不公平感”在社会上的蔓延。不同社会阶层间强烈的攀比心态尤其是中下层群体普遍的“被剥夺感”，是社会脆弱性的另一个指标。如在职人员工资增长和退休人员养老金增加的速度，始终赶不上经济发展、财政增长、货币增发的速度，致使社会剥夺感持续蔓延。2012年全国性调查数据显示，有54.2%的人表示担心未来养老费用问题，而在2006年，该比例仅为38. 9%。

“剥夺感强-获得感弱”的社会是脆弱的，而社会保障覆盖面窄、保障水平低加深了社会的脆弱程度。社会保障力度不足的状况激化了社会矛盾，加剧了社会的脆弱性程度。反之，现在的社会保障体系和20年前相比不断扩面，实现了城乡全覆盖，连续上调养老金给付水平和医疗费报销比例，扶贫力度越来越大，救助兜底作用明显，从而削减了社会的脆弱性程度。

(三)社会保障的供给增强了社会韧性

韧性表现为系统对外界压力的抵抗、恢复和建设能力。社会保障体系主要从两个方面增强社会韧性以应对灾害：一是基本的社会保障供给为社会提.供恢复力，二是充足的社会保障供给为社会提供建设性的学习能力。

其一，社会保障基本功能的发挥为社会提供了抵御灾害的恢复力。各种灾害都会带来破坏，这些.破坏首先危及社会成员的生命安全，触及其生存底线。因此，千方百计地挽救生命并为其提供基本生活条件是救灾的首要任务。此时，与应急管理相配合的社会保障，在救灾行动中起着先期恢复社会成员的基本生存条件的重要作用。除了应急救援的工程技术手段外，社会保障体系的完备程度与保障水平决定着社会抵御灾害的实际效果。

其次，社会保障的自我修复机制提升了灾害治理的制度创新能力。社会保障对社会韧性的增强作用还反映在自我学习与完善方面。灾后恢复不能仅是“回到从前”，否则社会再次面临危险时的结果依旧，无法充分体现“韧性”的能动特征，因为韧性的目标是“变得更好”。大多数情况下，社会系统能够汲取灾难带来的经验和教训，善于学习的社会可以查缺补漏、更新理念，并在制度上作出积极的改变。2008年以来，我国先后经历了多次“巨灾”，汶川地震、南方冰冻雪灾、玉树地震等对灾区乃至全国的经济-社会影响深远。由于保险业中“巨灾不保”的规则长期存在，加重了灾民的负担，灾区恢复的重担自然落在社会保障的肩上。而灾区社会保险统筹层次低、调剂金制度不完善又带来了社保资金的巨大缺口，“应保未保”、 “未保不赔更容易引发灾区的社会不稳定。此后，国家层面开始反思举国应急救灾体制的利弊，从制度上做了很多项层设计。其中社会保障子系统上的新举措引人关注：各地尝试建立政策性的“巨灾保险”，国务院还出台《社会救助暂行办法》等法律法规以应对巨灾等新兴风险带来的挑战。我国的政策性巨灾保险目前多由政府出资并主导，弥补了各种商业险种在地震等巨灾免责条款上的缺憾，让受灾地区因巨灾导致的工伤保险、基本医疗保险的快速“减收-增支”风险有了分散与共担。2014年出台的《社会救助暂行办法》特别规定了“受灾人员救助”的内容，囊括了备灾、应急救援、过渡安置、住房恢复补助以及季节性困难补助等方面，让自然灾害救助有了法律依据，使灾害救助制度得到完善，更使灾民的基本生活有了稳定保障。

又如，在抵御失业风险类灾害方面，国务院先后在1986年、1993年和1999年颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》《国有企业职工待业保险规定》和《失业保险条例》来应对上述三次的失业高峰引发的群体性冲突。从时间点看，这些社会保障制度的建立与完善皆是在前一个失业高峰引发群体性冲突之后出台的改进措施，属于“事后建设”，发挥了稳定人心和保障托底的作用。

相辅相成：灾害治理与社会保障

可见，基础性的社会保障部分地弥补了社会脆弱性“短板”，而充足的社会保障供应则会极大地提高社会抵御灾害的韧性，提高灾后的恢复力和重构力。无论哪种情况，社会保障体系在经历灾害后都会查漏缺补，甚至进行制度性革新以应对未来新的风险。通过社会保障体系的社会学习让原有的灾害治理体制与机制得以完善，这本身就是社会系统韧性的增强过程。社会保障制度在每一次巨大灾害之后的革新，带来的不仅仅是显著的灾后重建效果，而且日益夯实且不断稳固了社会的根基。

将灾害治理与社会保障统摄在民生建设体系之中加以分析，这是基于对民生的理解。民生概念有狭义和广义之分：狭义的民生专指就业、教育、医疗、居住、养老等人民群众最关心最直接最现实的利益问题。社会保障是狭义民生建设的重要支柱，它与扶贫脱贫一起，确保有困难的群众也能满足他们在就业、教育、医疗、居住、养老等领域的基本需求。广义的民生则涵盖了以上人民生存的五个基本领域和人民日益强化的公共安全需求，这就意味着以公共安全体系建设为核心的灾害治理与社会治理必将纳人到广义民生建设之中，与社会保障- -起成为民生建设的两翼。社会保障应当而且可以增进人民群众在就业、教育、医疗、居住、养老等领域的获得感，灾害治理则应当而且可以增进人民群众的安全感，有了获得感和安全感，就必然会提升幸福感。作为民生建设体系的重要组成部分，灾害治理与社会保障密切相关。

一方面，二者在体系架构、制度目标和实施机制上存在诸多共性和相通之处。国家的长治久安需要社会保障的互助共济机制化解风险、保护弱者权益、实现社会公正、维系社会团结、维护社会稳定，同样需要灾害治理进行风险辨识.与先期预警，通过综合减灾机制以有效应急，通过善后恢复以重建社会秩序。社会保障是民生建设之基础，灾害治理则是国家稳定的柱石。前者在国家常态治理中发挥基础性稳定作用，后者在国家社会危难之时负有应对恢复之责。

另一方面，二者又在体系机制上相互嵌套。社会保障的“介人时机”“参与程度”和“保障力度”深刻地影响着灾害认定、治理过程和治理效果。各种类型的灾害尤其是人为社会性灾害，只要有社会保障的及时介人，都可以早期发现社会不稳定的源头，并凭借相关社保措施制度性地加以先期化解。社会保障与灾害治理的融合程度越高，社会保障与灾害治理的联动性、协调性就越强；社会保障参与灾害治理的程度越深人，社保的资金、人员、信息与灾害治理进行共建共享的可能性就越大。

新时代，社会保障与灾害治理必将一道被纳人国家治理体系之中，共同承担起化解社会矛盾、促进社会公正、实现社会共享发展的历史使命，成为维系国家长治久安和人民世代福祉的基本途径与制度保障。