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党的二十大报告指出，完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。社会组织作为社会治理中的重要一环，通过双向嵌入机制，促进国家治理和居民自治互动衔接。由于当前的社会组织对社会治理的参与程度还不高，存在一定漏洞，因此需要加大制度、实践与发展的研究，充分发挥社会组织参与社会治理的重要功能。

一、研究背景与问题的提出

社会组织是国家治理体系的有机组成部分，是社会治理的重要主体。构建共建共治共享的基层社会治理新格局，推动实现基层治理现代化，必须充分发挥社会组织的主体性作用。社会组织的非政府性、非营利性、公益性与独立性等特征，决定了社会组织在社会治理体系中必然占据着重要地位。近年来，国家高度重视社会组织参与基层社会治理，但在实践中存在诸多不足，需大力提升理论自觉和实践自觉，在认真梳理和反思的基础上更好地推进和规范社会组织参与基层社会治理。

二、重庆市开州区社会组织参与社会治理的措施及成效

基层是社会治理的重心。基层是一个地理空间的概念，更是一个国家治理的最基础层次。基层社会治理是指在党的领导下，运用包括政府在内的多种力量向基层民众提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解、创造平安和谐舒适生活环境的活动。社会组织通过承接政府或企业的委托项目，与政府和企业建立合作关系，实现社会公共事务共治。

（一）强化党建引领，确保政治方向

深化“六同步、三纳入、一共享”工作机制，将党的建设、意识形态、风险防范、统一战线等内容，纳入社会组织章程示范文本，实现社会组织将党建工作纳入章程的全覆盖。进一步加强党对社会组织的领导，促进社会组织党建工作开展。

（二）规范登记管理，促进健康发展

严格审查社会组织登记条件，加强对社会组织发起人、拟任负责人的资格审查和背景核查，对跨领域、跨行业及业务范围宽泛、不易界定的社会组织，从名称、业务范围等方面加强审核，并广泛听取相关管理部门意见。制定印发《关于社会组织成立登记时落实告知承诺相关事项的通知》，进一步落实社会组织非营利属性，健全完善社会组织非营利监管制度。进一步优化行政审批服务，全面推行审批事项网上运行，提高服务效率。根据《社会组织评估管理办法》和《重庆市全市性社会组织评估实施办法》的有关规定和要求，2022年9月，开州区开展了社会组织等级评估工作，评选出4A级社会组织4家、3A级社会组织6家，有力促进了全区社会组织规范化发展。

（三）深化改革创新，激发内生活力

深入贯彻落实国家《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》和《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，紧紧围绕“五分离、五规范”要求，对标对表着力推进行业协会商会与行政机关深化脱钩改革工作，全区共计36家行业协会商会纳入脱钩范围，圆满完成了脱钩改革任务。扎实开展行业协会商会乱收费专项清理整治“回头看”和“我为企业减负担”工作，按照“六个一批”（减免一批、降低一批、规范一批、抽查一批、查处一批、通报一批）要求，联合区发展改革委和区市场监管局，下达责令整改通知，引导8家行业协会商会主动减免会费83.73万元，惠及企业412家。依托“信用中国”网站“行业协会商会收费信息公示系统”，建立收费信息主动公开长效机制，共对61家行业协会商会收费信息进行集中公示。印发《关于开展社会服务机构非营利监管专项行动的通知》，牵头开展非营利性监管专项行动，在登记管理、年度检查、抽查检查等管理工作中合理部署实施专项行动，规范社会服务机构管理。

（四）突出综合监管，规范服务行为

联合各业务（行业）主管单位，对社会组织开展年检工作。印发《关于共同推进“僵尸型”社会组织整治工作的通知》，将纳入“僵尸型”社会组织但还未整改到位的名单反馈给相关业务（行业）主管单位，要求各业务（行业）主管单位加快整治，同时进行定期排查。按照《重庆市查处非法社会组织操作指引》，严格依法履行职责，常态化开展打击整治非法社会组织工作。

（五）抓实作用发挥，促进服务大局

一是助力社会组织参与基层治理。出台《关于创新“五社联动”机制提升基层治理效能的实施意见》，探索运用“五社联动”模式，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动。目前，全区共培育社区社会组织3959家，建立镇（街）社会工作站40个、村（社区）社会工作室535个，社会工作专业人才360余人，登记志愿服务组织19家、实名注册认证志愿者20余万人。

二是助力高校毕业生就业。印发《关于引导社会组织助力高校毕业生就业工作的通知》，引导社会组织发挥动员社会力量、链接各方资源、提供专业服务等方面的优势，助力开发就业岗位、拓展就业空间、提供就业服务。

三是助力乡村振兴工作。积极动员社会组织参与乡村振兴，全区302家社会组织投入资金2284万元，参与人员600余人次，受益人达员1.1万余人。

四是助力疫情防控工作。按照《开州区社会组织参与新冠肺炎疫情防控工作指南》和《关于在社会组织领域招募疫情防控志愿者的通知》，引导社会组织参与疫情防控工作，压实防控责任、严格落实措施、有序参与服务、做好宣传报道。

三、社会组织参与社会治理面临的困境

伴随相关社会组织政策的变迁和制度环境的完善，社会组织在公共服务供给、民众利益诉求表达、公共决策参与和多元治理主体关系协调等方面发挥了重要作用。然而，社会组织在治理参与中还存在着不少困境。

（一）社会组织法规制度不完备，制约了参与社会治理的作用发挥

我国主要依据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等对社会组织实行“归口登记、双重负责、分级管理”的管理机制。这3部条例制定时间较早，在登记管理、内部治理、信息公开、规章制度、权责关系等方面尚不完备。目前，我国多层级法律法规都对某类社会组织及其业务活动作出了规范，但是社会组织基本法仍然缺位。社会组织因为在权利义务、法律地位、法律责任、活动规范等方面缺乏明确的法律规定，在很大程度上制约了社会组织在社会治理中的功能发挥。

（二）社会组织内部管理不规范，影响参与社会治理的效果

一是规范化管理认识不够。部分社会组织对规范化管理的认识和重视程度不足，内部章程往往被认为是应付政府检查的可有可无之物。因此，许多社会组织在制定章程时只是对国家颁布的社会组织章程示范文本进行简单模拟，而社会组织的业务范围、治理结构、治理机制等方面的特征并未体现。二是人力资源制度不健全。相比其他社会主体，社会组织内部缺乏完备的薪酬管理制度和职业晋升制度，影响了社会组织领域的就业前景。缺乏完备的培训制度，培训不能定期开展，不利于提升从业人员的服务水平。缺乏完备的激励制度，无法永葆成员的参与信心和热情。这些都会降低社会组织的人才拥有量，导致其参与社会治理的积极性不高、能力不足。三是内部监督管理机制不规范。一些社会组织在发展过程中因为管理不规范使得内部监管制度处于运作不良或缺失状态。监督管理机制不规范还表现在理事会制度、会员制度和监事会制度不完善等方面，出现理事个人与理事会的权责边界模糊的现象，造成由理事长一人掌控整个理事会甚至整个社会组织的发展、使理事会制度失效的后果。

（三）社会组织缺乏独立意识，不利于深度参与社会治理

社会组织参与社会治理是一种自愿独立行为，但现阶段，社会组织自主性不够，未能在参与社会治理中充分发挥主观能动性。第一，社会组织目标意识不足、定位不清，较依赖政府引领其行动方向。调查发现，有22%的人认为社会组织附属于政府部门，11%的人认为社会组织是政府部门的内设机构。在管理体制方面,由于长期以来我国对社会组织采取双重管理模式，一方面由民政部门实行严格的准入登记制度，另一方面由相关业务主管部门对社会组织进行业务管理。这种管理体制导致社会组织独立性较差，缺乏自主活动能力。第二，社会组织资源获取渠道单一，较依赖政府提供资金、信息、人力等资源，并且，由于许多社会组织有“官办”背景，其经费来源基本上是上级主管部门拨付，更使得这些社会组织在组织、职能和运行机制等方面依赖政府，行政观念严重，基本上成为政府的附属机构，影响了自主性的发挥。在进行行政管理的过程中，政府部门并没有设定清晰的权限标准，导致行业协会权限受到明显限制。第三，部分社会组织缺乏社会责任和诚信，自觉接受监督意识不强，且有不当营利行为等负面问题，直接影响了在社会治理中的参与度，也反映出政府部门与社会组织之间缺乏协调机制。

（四）多方监管不力，影响社会组织参与社会治理的效率与水平

民政部门是社会组织的登记管理机关，承担着艰巨而繁重的监督管理任务，但由于工作人员数量少，管理力量严重不足。如开州区登记的社会组织达400余家，乡镇（街道）备案的社区社会组织达3700余家，没有单独设立社会组织管理科，从事社会组织登记管理工作的工作人员仅2人，管理力量严重不足。目前对社会组织的监督主要通过行政监督、自我监督和社会监督。行政监督主要是进行年度检查，包括税务、财务、资产管理等；自我监督主要是内部监督机构和组织成员进行的相关监督；社会监督是由专门的评估机构对社会组织按类型进行基础条件、工作绩效和组织建设等方面的评估。但是，政府评价机制忽视了过程监督，且监督反馈较慢，不利于社会组织及时调整活动方案；各社会主体监督意识不足，公益性第三方评价机制的监督存在专业性不足、范围不全面、效率较低等问题，社会组织信息公开制度不完善，不利于社会主体全面监督其参与治理情况。

四、社会组织参与社会治理的发展思路

（一）强化顶层设计，健全发展体系

一是加快推进立法。加快推动制定《社会组织登记管理条例》，为社会组织的发展提供法律依据。在此基础上，充分考虑各类社会组织的个性化需求，出台针对性规章制度，促进社会组织健康有序发展。从法律制度上理顺政社关系，保障社会组织的自主发展运营权利，逐步实现去行政化，重视社会组织在社会治理中的主体地位。建立健全政社分开、权责明确、依法自治的社会组织基本制度，形成结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局。

二是健全工作机制。建立健全党委政府主要领导挂帅的社区治理工作领导小组，完善政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的城乡社区治理机制。对社会组织内部的治理机制进行严格规范；强化和完善社会主义的民主机制建设，以维护职工参与管理、进行监督的民主权利。

三是完善治理模式。推行以社区党组织、居委会、服务站、社会组织和物业公司为主体，自上而下全方位的社区治理模式，厘清各方职能，集聚各方力量，激发内在活力，合力推进基层社区治理。

四是加强党建引领。强化社会组织政治引领，具备党组织组建条件的全部实现应建尽建；暂不具备条件的，通过联建、选派党建工作指导员以及建立工青妇组织的方式，实现党的工作全覆盖。

（二）科学指导培育，夯实发展基础

一是明确培育重点。推广以市民议事理事会、社区义警协会、乡村文明理事会、志愿服务队、邻里纠纷调解委员会和其他社会组织多元参与协商共治的“5+X”社会治理模式，打造“多元参与、协商共治”的社会治理模式。

二是实施分类指导。实行分级负责、分步实施、分类指导，协同推进社会组织发展。在街（镇）建立社会组织联合会等枢纽型、联合型、支持型社会组织。民政部门重点培育发展乡村自治型、公益慈善型、志愿服务型、和谐促进型社会组织。

三是加快培育发展。充分发挥基层组织的主导作用，培育扶持基层所需的公益性、服务性、互助性社会组织。定期开展打击整治非法社会组织行动，取缔非法社会组织，净化社会组织发展环境。

（三）育强主体，提升社会组织参与能力

一是社工人才专业化。实施社会工作专业人才增量提质工程，将社会工作专业人才纳入支持计划，加大培养经费支持力度。充分发挥骨干志愿者示范引领作用，提升志愿队伍服务水平，广泛开展典型人物选树活动。

二是事项供给规范化。制定完善政府购买服务指导目录以及承接服务的社会组织指导目录。建立第三方专业机构评估机制，完善社会组织信用和退出机制，对那些运营不善或是信用存在问题的组织进行依法清退和注销，促进社会资源的高效利用，避免公共资源的浪费。

三是资金来源市场化。设立社会组织孵化培育资金、公益扶持基金，创新“党建+创投”“资源+创投”“品牌+创投”等模式，推动政府资金、社会资本向社会组织及其服务项目倾斜，有效拓宽社会组织资金来源渠道。

在利益格局多元化、社会治理结构化转型的背景下，社会组织已经成为社会治理创新的重要组成部分，但在发展的过程中仍存在诸多困难和挑战。随着改革的不断深入，国内有关法律法规的不断完善，社会组织自身管理体系的优化、人才队伍的建设和社会形象的改善，在社会发展进程中，社会组织能够更好地提升承接政府职能转移能力，充分发挥其在社会治理中的主体作用。

（作者系重庆市开州区民政局社会事务科副科长熊凤；重庆市开州区民政局社会工作科副科长陈小燕）