*读者福利

法理读书组建了“论文写作和发表交流群”，致力于本科生、硕士生、博士生以及青年教师的学术经验分享交流，定期邀请相关专家、组织专业活动助力论文写作发表。欢迎各界读者在法理读书公众号后台按要求留言，“论文交流群+姓名+学校+年级（学生请留言本硕博，教师请留言职称）+学院专业+微信号（必填！否则无法拉入）”，会有工作人员拉入群聊。

因申请人数较多，处理时间为5—7个工作日，请读者们耐心等待。本群是单纯的学术交流群，禁止商业推广人员入群，一经发现立即踢出。

紧急状态下的国家治理有效性研究

——兼评《中国国家治理的制度逻辑》

一、问题的提出

突发公共卫生事件对人的生命健康和社会经济发展造成巨大威胁的同时，也对紧急状态下国家应急治理机制和治理有效性提出了挑战。对比各国疫情防控结果，不难发现发达国家交出的疫情防控答卷难以令人满意：拥有更为完善的医疗体系，但抗疫效果却未能与之匹配。此结果虽出人意料，但又在情理之中。在民众易感染病毒且未有有效治疗措施之时，常规化的国家治理机制往往难以应对此重大突发事件。在紧急状态下，国家权力机关迅速做出反应并采取分级管控、封闭隔离、监测追踪等应激式、运动式的措施是实现治理有效性的关键。

我国的疫情防控措施取得了举世瞩目的成就，然而也存在着一些矛盾。一方面强调把控防控力度，做好人文关怀；另一方面部分地区的某些举措，给群众生活带来了不便。为何看似矛盾的治理问题却同时存在，并周而复始地出现在不同治理时期？

周雪光教授在《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学视角》一书中，试图通过大的理论视角和思路，将分散在不同领域、场景、形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关联以及背后的制度逻辑，以期越树木而见森林，溯溪流而求渊源。本书体现了周雪光教授深厚的理论积累、宽广的研究视野和敏锐的洞察力。语言兼具精准和优美，字里行间透露着平和与从容之感，各种理论见解徐徐道来。论证总体上从宏观到中观再到微观，层次分明，步步推进。周雪光教授秉持学术精神，通过同吃、同住、同劳动的方式体验了基层政府的运作过程，以此积累了近十年的观察与思考，不禁让人敬佩。

周雪光教授认为国家治理规模取决于国家的物理空间、人口规模以及治理内容与形式。在此前提下，中国国家治理的基本矛盾为一统体制与有效治理之间的矛盾基本，集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容。他从威权体制自身的一统性与有效治理之间的矛盾出发，通过分析得出的结论为：在一统体制下，此矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点，并指出了三个寻找平衡点的应对机制——决策一统性与执行灵活性之间动态关系、政治教化的礼仪化、运动型治理机制。通过进一步揭示此三个机制反过来侵蚀科层治理需要的内在特质，周雪光教授由此完成了理论构建。

紧急状态作为一面放大镜，让我们对国家治理有效性问题有更深入的了解。通过周雪光教授在本书中的部分理论，我们能够对国家治理逻辑加以解读，从其构建的宏观分析框架下，针对一些具象情况进行分析并提出解决问题的构思。

二、官僚体制中影响国家

有效治理的因素

“我国在央地关系类型上属于中央集权的单一制国家，在普通地方、民族区域自治地方和特别行政区实施了不同程度的央地分权。”权力、资源向上集中,中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任，全国服从中央。然而正如托克维尔所指出的：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的细节，它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。”中国人口众多且幅员辽阔，治理规模大、统辖内容多，中央制定的治理政策难以兼顾不同地域的实际情况，在政策推行过程中也难免存在上下级之间信息传递和政策执行的偏差，同时中央又难以对各级政府的政策执行情况都进行有效的监督。在官僚体制内，中央与地方、上级与下级之间，存在着影响有效治理的因素，且在紧急状态下，影响程度大大加深。

​（一）信息传递的困难

周雪光教授认为，在权力高度集中是以牺牲地方治理的有效性为代价的情况下，权力的集中会使决策权和资源远离那些具有更准确的信息和解决问题能力的层级。国家对社会的主导有赖于一个巨大的科层组织体系。从组织学的角度，政府作为一个执行自上而下指令的科层制组织，它的结构是单一的，即等级化或者说官僚化的，难以应对复杂多变的社会局面。

愈多的资源和决策权向上集中，地方层级的治理效率愈低，愈缺乏主动性和自主性。在疫情防控中，我国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统对信息的确定和决策上为“多级审核”。逐级审核的模式导致反应链拉长，使得地方政府难以及时应对。同时由于现行的治理体系是自上而下的模式，而非自下而上的信息共享和传递，其结果之一便是信息被过滤，或信息从一个治理层级到另一个治理层级的传递被堵塞。因此，即便信息是充分的，也难以实现从基层向上的传递。疫情防控中，官员出于种种目的会过滤掉部分风险信息和他们难以处理的信息；一旦风险变化，由于信息缺失产生的“放大效应”，就会导致上级部门所做出的决策与实际情况产生偏差，降低对突发事件的治理有效性。

（二）晋升锦标赛模式

紧急状态下，常规化治理措施的有效性大幅折扣，公权力机关内外部的运作与协同中固有的问题也被凸显。此时采取应激、运动型治理方式，虽然可能提高治理有效性，但也受到多种因素的阻碍，晋升锦标赛模式便是之一。在晋升锦标赛模式下，中央采取分级发包、层层加码的结果导向型治理模式，通过提拔在竞赛中获胜的地方政府党政主要领导来推动地方发展。为了能够在锦标赛中获胜，地方政府主要关注于考核指标。虽然对地方政府的治理绩效考核采取了多样化的评价体系，但是地方经济发展和政治稳定仍为主要的考核指标，因此地方政府将大部分精力以及财政预算都放在有利于经济发展的项目上，更加推崇在短时间内能带来经济绩效的项目。而公共服务相比较下难以进行量化和观测，目前也没有较好的考核方式，一定程度导致了地方政府公共服务职能的弱化。

此外，相比于公司、企业，政府没有明确的目标，因此面对紧急状态的不确定性，政府的行为往往也不确定。由于中国的国家政权是由具有多重不一目标和不同利益的各个部门机构所组成，国家政策的决定和推行是在政府各个部门间的相互作用和制约下实现的，因此政府面对的多种目标相互之间可能具有矛盾。面对此种困境，官员们往往会进行收益与成本的权衡。

紧急状态的处理结果是不确定的。“官僚们认为要是做出冒险的选择，其错误的代价要高于收益，因此过分谨慎是他们的一贯作风。”官员习惯于已有的危机应对模式，紧急状态下迅速采取应激、运动型的治理方式，可能引起民众的情绪波动，影响社会秩序，甚至治理效果背离治理目标，从而影响地方官员的考核绩效，降低其在锦标赛中获胜的几率，因此面对突发事件时对是否打破常规治理方式的态度十分慎重，甚至偏向保守。

（三）基层政府间的“共谋行为”

周雪光教授认为，在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为，是基层政府所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。“共谋行为”作为在中性意义上使用的概念，表现出矛盾而又共存的两面性。在中央政府的统辖下，基层上下级政府联手应对更上级政府，一方面为基层政府更为灵活、制宜地执行政策和进行制度创新留下空间；另一方面也存在上下级政府互相包庇、掩盖负面情况的现象，危害民众利益和中央权威。

基层政府间“共谋行为”的形成原因主要是考核、激励或惩罚机制中的不合理之处容易导致上下级政府形成利益共同体，或者不共谋则难以完成某政策的目标。前者是官僚体制内部机制的不科学、不完善性外溢到政府政策执行；后者则直接是制定的政策本身不够合理、不切合现实情况，直接导致政策目标不能实现或者政策效果与政策目标相去甚远。在常规化治理过程中，若缺乏对某一问题的深刻洞察和讨论，且又好大喜功、急功近利，“一拍脑袋”制定出基层政府难以完成的政策，那么基层政府在考核的压力下可能会选择与上级政府共谋。

在紧急状态下，由于事态变化迅速且影响巨大，加之信息传递困难，难以在短时间内对突发事件进行充分合理的论证，制定出的政策也难以充分切合治理的需要。对政策执行程度的把控不当，也容易造成资源的浪费、逾越权力和权利的边界。此外由紧急事件本身的突发性、破坏性造成的人民生命健康和经济等方面的损失，极易影响相关责任人员的考核。因此基层政府间共谋虚报、瞒报的现象屡见不鲜。

当然，官僚体制中影响国家有效治理的因素还有人之能力与素质等，但相较于此，周雪光教授认为国家官僚体制的制度设计和组织结构更能体现一个国家在国家治理上的逻辑。随着社会多元发展与国家卡理斯玛权威式微，民众不再以卡理斯玛权威的追随者角色出现，而是在公民权利、法律面前人人平等的基础之上发出声音；国家的政治体系“特征”认同受到挑战，未建立在法理权威基础上的官僚制面临着质疑与抗争。

然而，虽然按照公正程序运作的官僚体制有利于国家治理的有效性，也有利于民众对政权合法性的认同，但从改革开放四十多年来取得的绩效来观察中国国家治理机理和机制，不难发现中国共产党在国家治理中的核心与枢纽地位。西方认为独立于政治的科层制代表着治理理性和治理效能，是一国治理体制的基准。而在当代中国国家治理的党政复合结构中，政治统筹行政，运动型治理和科层治理辩证统一、协同共治。中国的国家治理有着鲜明的本土特点。因此对官僚体制此种特定组织形态的内在机制的科学性研究和构建，和通过政治性引领以克服或削弱官僚体制的弊端，是提升国家治理现代化的重要途径。其中一种重要机制是运动型治理机制，且这一机制在紧急状态下实现国家有效治理和国家重大战略实施方面具有重大作用。

三、运动型治理机制应对紧急状态

下国家有效治理问题

​（一）紧急状态放大一统体制与有效治理的矛盾

当代官僚制度伴随列宁式政党的组织形式而大大提高了其严密性和动员能力，在应对危机、集中资源办大事等方面换发出巨大的能量。中国辽阔国土的管辖治理依赖于庞大多层次的官僚组织及其常规型治理机制。在常规的科层治理机制中，组织活动通过明确分工、自上而下严格的等级系统、严格的纪律等实现管理的同时，也难以脱离常规轨道变速运转，因此官僚组织在应对迅速变化的环境时，常表现出反应迟钝、运作灵活性差和速度下降。紧急状态下，官僚体制中影响国家有效治理的因素也被放大，一统体制与有效治理之间的矛盾更为尖锐。如何处理此矛盾，成为十分重要的问题。

所谓一统体制与有效治理之间的内在矛盾，通俗地讲，可以理解为“一抓就死，一放就乱”的治理顽疾。中央统辖权和地方治理权之间的紧张状态，在国家治理上会引发这样的悖论：中央的集中程度越高，就会相应削弱地方的有效治理能力；反之，有效治理能力的增强代表着地方权限利的扩张，又常常会威胁中央统辖权。

中国疫情防控成效明显，向世界疫情防控贡献了中国经验与中国力量。但是正如周雪光教授认为一统体制面临着巨大挑战，中国在疫情防控中也表现出了一统体制与有效治理之间的矛盾，其中最明显的便是“一刀切”问题。例如部分地区没有进行精细化分类防控，出现“一刀切”式的全街道、全乡镇、甚至全市的封闭管理，造成社会生产活动全面停摆与损失。究其原因，在于一统的政策部署是一统体制的核心所在；而一统决策权的特点必然是“一刀切”，因为如果制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，那么不仅不利于统一管理，中央权威的有效性和合法性也难免式微。

​（二）运动型治理方式的作用

一统体制与有效治理的矛盾无法根本解决，寻找二者之间的平衡点是目前处理此矛盾的最优方法。周雪光教授聚焦三十余年的改革开放时期，总结出“决策一统性与执行灵活性之间的动态关系”、“政治教化的礼仪化”、“运动型治理机制”这三个应对机制。在疫情防控中，中国采取了严密、精准的防控模式和运动型治理机制，暂时叫停原科层制常规过程，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。

运动型疫情防控措施的实施离不开以中央政府为中心的一统体制的组织制度和观念认同的支持。古代中国儒家文化中君臣父子的礼教等级观念维系了一统体制的观念制度；当代中国依靠马列主义统一执政党内部的观念和各类政治教育、政治动员、思想改造来建立、维系或强化一个以一统体制为中心的共享观念制度，民众自古便有服从要求、遵守规范的意识。

面临公共危机扩大的趋势，为了迅速调整地方政府治理注意力，中央政府通过运动型治理方式进行组织自我调适，将各项决策落实到地；通过小组制度进行纵向统筹与部署；通过“一省对一市”对口支援政策进行横向协调，打断各就其位、按部就班的常规运作过程；通过自上而下、政治动员的方式调动资源、集中各方力量和注意力，以完成疫情防控任务。周雪光教授在书中提到，上级部门往往通过高压的形式推进政策实施过程，并注入了大量的注意力和资源，包括严格的监督机制、密集的审核和考察，以及相应提高的惩罚措施。这一点在疫情防控中也有明显体现。

运动型治理机制对紧急状态下的国家治理有效性具有重要作用。在此机制下，能够迅速集中各级力量，发挥“集中力量办大事”的优势，但也存在着不可避免的问题。

（三）运动型治理机制的困境

运动型治理机制是官僚体制内在逻辑产生的反应机制，以克服该体制中组织性、结构性的不利影响因素。但此机制自身的特质同时也在侵蚀官僚体制的法制化、制度化、专业化，具体表现在以下方面：

一为与法制化、制度化的冲突。运动型治理机制打破常规路径，超越常规的治理方式，与法治的稳定性、规范性、确定性要求背道而驰；破坏了建立起来的制度与秩序，背离了法制化、制度化的要求。

二为与专业化的冲突。科层制要求明确的劳动分工、专业化的职位层级、程式化的操作流程和规范以及价值中立的工作伦理，但如上文所述，运动型治理机制需要观念认同的支持。观念教化阻碍或“否认”了各个专业领域中建立共享观念的独立过程，专业化过程不断被打断、被虚化。

三为运动型治理机制的常规化。党政一体化在实际运行中有相互渗透同化的现象，中国的官僚体制具有行政问题政治化的趋向，表现为政府机构倾向于借用动员机制来落实任务，因此常规和运动的双重过程常常在实体运行中交织。然而这会导致运动型治理机制本身特点、功能的弱化，陷入常规治理机制的潜在困难。

四为削弱政府治理的有效性。采用运动型治理机制意味着政府难以在常规化的治理中形成有效治理；加之运动型治理为政府权利寻租提供了大把机会，也容易导致法外行为、侵害公民的权益，长久以往会使社会公众怀疑政府的治理动机和能力，削弱政府治理的有效性。

周雪光教授指出运动型治理机制与法理权威关系十分紧张，且党务系统的官僚化与政务系统的政治化使得常规与运动作为双重治理机制的边界愈加模糊。然而其未回答却十分重要的问题是，如何应对运动型治理机制带来的困境？在当下背景中，常规状态与运动状态的边界在何，也即何时应当启动运动型治理机制？既然运动型治理机制会侵蚀官僚体制的内在特质，那么是否能探索运动型治理机制的权力边界，对其进行法律上的规范？

（四）运动型治理机制的困境应对

中国国家治理逻辑中一个显著特点是，运动型治理机制不仅应对紧急状态，也常常成为国家实现战略性目标的手段。为实现某一远大理想和战略目标，通过运动型治理机制来集中力量、发动群众，增强改革发展的动力和助力，以期在短时间内取得巨大绩效。在此层面上，运动型治理机制的启动是根据国家发展计划和治理的需要而由中央政府积极启动。紧急状态下的运动型治理机制的启动则显著不同。紧急状态是一种特殊的政治和法律事实，兼具事实性和规范性两种属性。同时由于紧急状态具有突发性、不确定性、扩张性和急迫性，是否进入紧急状态这一问题本身就存在诸多争论。《宪法》第67、80、89条分别规定了全国人民代表大会常务委员会、国家主席和国务院有权宣告紧急状态，但紧急状态何时从事实状态进入宣告状态，有待相关国家机构的判断和裁量。

为了回应秩序诉求，促进社会整体福利，在法益平衡的角度，运动型治理机制的采用须具有正当理由。然而运动型治理机制常常会突破常态的法律规定，不仅侵蚀国家治理体制的专业性、规范性，也意味着公民权利的克减。例如，《突发事件应对法》和《传染病防治法》都对突发事件做出了相关规定，但是地方政府优先适用前者的倾向更为明显。原因在于，前者授予政府的应急处置措施不仅对适用条件未做明确规定，还在行政机关可以采取何种措施方面大量使用“其他控制措施”、“其他保护措施”等概括条款，授予了政府更高的灵活性，但也造成了法律对应急处置权利几无约束的局面。我们时常能看到是地方政府依据《突发事件应对法》的概括授权实施的大量的具有争议性的行为，对公民的合法权益造成了不合理的克减。

郑双玉教授认为紧急状态的社会结构是合法性环境和正义环境的双层嵌套。紧急权力行使的正当性与合法性应当在此双层环境下考察，在实践层面应当基于公共理性共识所支持的合法性而采取行动，在价值层面应当基于紧急事态的调整对基本价值的优位性进行辩论和重新排序。为平衡运动型治理机制的权力实践，法律更要承担起双重责任：一方面给予政府采取非常规治理措施的必要权力和责任，另一方面也要设立权利行使的基本规则，以确保权利行使的稳定性与合法性。例如完善紧急状态预警、进入和恢复机制以缓冲常规状态与紧急状态的转化；或者通过法律预先规定应对紧急状态的措施，且权力必须在正义限制下行使。事后评价的机制也有利于对采取的紧急措施进行反思与改进，有助于紧急状态下权力行使的规范性与正当性。

四、推动社会自组织能力建设

中国的国家治理是自上而下的治理体系，地方政府执行、落实自上而下的国家政策。因此，周雪光教授语境下的“有效性”基本为自上而下的有效性，即国家意志和政策能够准确、迅速地贯彻和执行。但由于一统体制的逻辑困境，难以保证制定的政策符合基层实际情况和各利益群体的共识；实施政策过程中存在系统性的执行偏差，导致国家治理的“自上而下”的有效性难以完全符合预期；且紧急状态下党政体制中固有的影响有效治理的因素被放大，只依赖“自上而下”的治理模式难以保障治理有效性。若我们将目光转向社会基层，便会看到社会成员所发挥的不可忽视的作用，由社会成员联结而成的社会自组织成为保障国家治理有效性的重要一极。

周雪光教授认为，面临相同环境、共享生活经验、有着类似联系的人们容易有相同或相似的利益诉求，进而使人们的目标一致，使组织内部协同成为可能。通过自组织，可以将人们以团体或共同体的形式聚集。与政府等领导的组织相比，自组织具有更高的灵活性、机动性与积极性；在自身的构成要素、特征和维系纽带的相互作用下，自组织不需要外力干预就可以实现自我管理、自我约束、自我服务，进而实现有序化的进程。公益社群是其中的典型代表。在疫情防控中，各种自下而上发起的公益社群如星星之火般兴起，虽然与政府相比力量不强，但在正常秩序碎片化和既有组织整合乏力的情况下发挥出不可忽视的作用。

紧急状态下，推进自组织的建设能力具有重要意义。紧急状态外，在转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化、去行政化等方面应坚持和完善自组织作为，进一步提高社会自组织能力，使基层在与国家的互动过程中占据一席之地，发挥更大的作用，保障基层民众的权益，提高国家治理的有效性。

五、结 语

有效性长久以来是国家治理的目标。在风险社会下，探讨如何实现国家治理的有效性尤其是紧急状态下国家治理的有效性具有重要意义。本文通过结合周雪光教授的观点和疫情防控的事例对此问题进行了初步的探讨，着重分析了官僚体制中影响国家治理的因素，并通过对运动型治理机制的梳理，初步回答了周雪光教授未充分回答的“运动型治理机制的困境应对”这一问题，最后提出了推进社会自组织能力建设也是保障国家治理有效性的重要途径。

周雪光教授在分析时运用了大量的国外的理论、分析框架。但仍需注意的是，中国政治治理的逻辑在很多层面上来自与西方颇为不同的制度渊源、民族文化特点、社会观念，难以套用国外的逻辑。此外，周雪光教授对国家治理的逻辑分析大多来源于中国传统的政治体制。虽然中国超稳定的政治结构并没有改变，但是中国政治与经济体制的变更也不容忽视。中国“一体双轨”的特色党政体系，官僚体制的组织性、动员能力及其治理层次不断深入，改革开放的深化都将对中国国家治理产生重要的影响。

两俩耳不闻窗外事，只局限于眼前，便渐渐与社会脱节。笔者借此良机，了解与探究社会现象背后的原因与逻辑，将目光放回社会，与社会接轨。‍家事国事天下事，事事关心。置身事内，我们切身感受着时代的变化与社会的变迁，应对政治制度和政府行为背后的逻辑保持敏锐的感觉、进行严肃的审视和严谨的分析，通过一代又一代人的努力，更好地回答、解决中国治理的诸多问题。

‍

参与和投稿方式

1. 加入读者联系群参与读书会

申请参与法理读书会，请向法理读书公众号后台发送申请信息，由工作人员拉入群聊。发送申请需申请者提供微信号，并注明姓名、学校或单位、专业、年级等信息。欢迎大家随时报名！

2. 法理读书公众号征稿

法理读书公众号常年接受法学及人文社会科学等各专业文章投稿。来稿要求可点击推文，欢迎随时来稿！

3. 加入法理读书编辑、翻译团队

申请参与法理读书编辑、翻译策划团队，请点击推文，欢迎随时报名！

4. 法理读书还开通了“法理读书”B站，会定期上传部分研读会的视频，欢迎读者朋友们关注。

联 络丨刘美茹

推文制作丨李晨旭