【摘要】村民参与是新时期中国农村实现有效治理的内生动力，而村民参与不足是制约农村牧区实现有效治理的最大障碍，因此提高村民参与能力是实现农村有效治理的根本保障。应通过提升村民整体素质、规范村干部治村行为，从意识和实践层面提高村民参与能力，从而实现农村社会有效治理的目的。

【关键词】农村治理；有效治理；村民参与

习近平新时代中国特色社会主义思想明确指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。而农村社会治理体系与治理能力是国家治理体系与治理能力的重要组成部分，因此国家治理体系和治理能力的现代化要求农村社会治理体系与治理能力必须不断优化升级，以推动国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。受历史、经济、文化等各方面因素的制约，农村社会治理是整个国家治理体系中的薄弱环节。根据党的十九大报告对农村治理体系的要求，农村社会治理体系应当是以自治为基础、以法治为保障、以德治为依托的有机统一体系，其中自治的基础性地位与作用十分重要，而自治的有效实现途径与表现形式就是村民参与。然而，当前村民参与的效率、效果及质量均存在不同程度的问题，已严重影响农村社会治理体系的优化升级以及乡村振兴战略中有效治理要求的实现。鉴于村民参与农村社会治理对健全农村社会治理体系及实现农村有效治理具有重要价值，故而探索如何提高村民的参与能力，从而实现农村有效治理具有很强的现实意义。

一、村民参与是实现农村有效治理的

内生动力

在《现代汉语词典》中“参与”亦作“参预”，有预闻而参议其事，介入、参加之意。在法学领域中的“参与”是指政治原则与实践在法学领域的实现，一般是作为一项基本的权利，使民众有权参与。在公共管理领域中的“参与”一般指“公众参与”，是公众实现自身诉求和权利义务的一种手段，包括“市民参与”和“村民参与”。村民参与是指村民参与农村政治、经济、文化、社会等各方面事务的管理、决策和监督的行为。在一定意义上，村民参与农村事务管理、决策和监督的广度、深度和自由表达程度反映了村庄治理系统的开放程度和农村治理的发展水平。村民参与的发展直接关系着农村基层权力执行者与利益相关者之间和谐治理关系的构建，对于实现农村有效治理有着至关重要的作用。

农村的有效治理从实质来看，应是由“有效率的治理”“正确的治理”“适当的治理”以及“合目的治理”有机组成的统一体。具体来讲，“有效率的治理”主要体现在治理主体在治理农村社会事务过程的高效性，一般包括对农村社会治理问题的预见性、制定解决方案的合理性、回应群众诉求的及时性以及对治理工作的监督、评估与完善；“正确的治理”主要体现在贯彻落实党和政府对于农村社会治理的指导思想和大政方针，避免在执行过程中出现偏差；“适当的治理”主要表现在不同治理主体对于不同治理权力的适当运用，即权力的适当性；“合目的治理”主要体现在农村社会治理的结果符合治理的初衷与目标，满足村民的合理利益诉求与愿景，充分实现村民自治。

农村有效治理的实现离不开有效的动力，而这种有效的动力从农村社会治理的结构上讲，是各治理主体在运行过程中产生的互动及张力，即乡镇党委和乡镇政府、村党支部和村委会、村民以及农村社会组织，由于自身利益诉求、表达机制与行为方式的差异，使各主体在参与农村治理时形成一种张力，而这种张力在一定程度上会转化为一种实现有效治理的动力。因为“冲突是社会互动的一种形式，不受控制的冲突是破坏性的，但是，否认冲突在稳定社会秩序和提升公共利益方面的功效，会阻碍创建和维系一个富有成效的社会系统这项重要工作，因此，要创造和保持一种能使冲突变得对社会有益的机制”。就乡镇政府来说，它是代表国家政权的基层政权，本质上应是对农村进行有效治理，实现农村公共服务与公共产品的有效供给，满足村民的切实需求，但从“经纪人”的视角出发，基层政府代表国家与农民直接互动，因此基层政府从这个角度来说是代表国家利益。在这种张力的作用下，村民不得不通过参与行为表达自身利益诉求，形成代表自身利益的组织，参与并实现对农村的有效治理。1982年我国修订颁布的《宪法》第111条规定，“村民委员会是农村基层群众自治性组织”，村民委员会（简称村委会）是推行村民自治制度的组织保障，村委会由村民直接选举产生，是代表村民利益的村民自治组织，但村干部在村民自治背景下既是乡镇政府的代理人，又是村民的当家人，在其实现维护村民利益的同时不仅会与组织内部成员的既得利益发生冲突，也会在一定程度上受制于基层政权，表现出一定的张力。在这一张力的推动下，村民尝试通过参与农村社会组织，形成较大且集中的能量，增加在村务治理中的话语权，实现其自身的利益与诉求。然而，农村中的社会组织主要是一些农村经济专业合作社、农产品专业合作社及农机具专业合作社，这些合作社就目前来看功能单一、能力有限，不能从根本上契合村民的需求，无法实现对农村社会事务的有效参与，村民就必须通过自身的努力，实现自身的利益。因此，村民只有通过广泛的参与才能实现对农村的有效治理，形成农村有效治理的内生动力。村民作为农村社会治理的核心，对农村社会治理的作用集中表现在参与村务，通过对村务的有效参与实现对农村的有效治理。在农村实际的治理过程中，村民具有双重属性，既是农村治理的主体又是农村治理客体，村民参与农村治理双重属性的内在张力，势必形成促进农村治理向纵深发展的内在动力。

在农村社会治理的过程中，村民参与的价值从农村社会治理功能上讲，其一，村民参与农村治理是实现农村治理民主化的基础和体现。《村民委员会组织法》明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民通过参与村级民主选举，实现村级公共权力的委托，村民参与的广泛程度与村级公共权力组织的满意度，最终影响农村有效治理的程度；村民通过参与民主决策，实现村务知情权、决策权，提升村务决策的合理性与合法性；村民通过参与民主管理，实现村民公共责任感的提升，为农村有效治理提供意识形态方面的支持；村民通过参与民主监督，对村民自治组织和村干部的治村行为进行监督，实现对村庄公共权力的制约，为农村社会有效治理提供切实保障。其二，村民参与农村治理是实现农村治理多元化的必要条件。随着经济的发展、社会的转型以及政府职能的转变，农村治理面临的问题与所处的环境日益复杂，解决好农村有效治理问题已远超出某一个行为主体的能力与职能范围，须引入并整合各方力量，形成多元治理态势，而村民是多元治理主体中最重要的主体。

二、村民参与不足是制约农村实现

有效治理的最大障碍

由村民参与农村有效治理的价值及村民在农村社会治理中的双重属性，决定了实现农村有效治理最根本的方式就是村民参与，而村民参与不足势必会成为制约农村实现有效治理的最大障碍。从博弈论的角度看，村民参与不足主要表现在村民不能与其他治理主体即主要指乡镇政府和村两委展开充分的博弈。博弈的过程即公共利益实现的过程，公共利益所反映的是，在多元社会的治理过程中，政府与利益相关者在利益和利益分配问题上所达成的共识。农村有效治理的根本目标是实现对农村的有效服务，满足公共利益诉求。然而，在农村社会治理中，村民始终处于弱势地位，在涉及切身利益的时候不能与乡镇政府和村委会进行有效的博弈，不能充分在公开场域下和健全的议事规则下，表达自身真实诉求，进而导致信息传递的失真。在一定程度上，信息传递的真实性对农村有效治理有很大的影响。在村民参与过程中，村民通过对自身价值诉求的真实准确表达、对公共服务的现实需求和对公共利益的切实维护，缓解农村社会治理中供需结构失衡的刚性问题，在此基础上实现供给模式的转变，即将公共权力拥有者的意志强加于村民转变为基于村民参与的公共意志的执行，将单方面给予转变为互动的供需模式，以此实现农村治理的有效性。

由于村民在农村社会治理中与乡镇政府和村委会的博弈不足，对村民参与农村社会治理的效果产生了严重影响，最终制约农村有效治理的实现，该影响具体表现在不同的领域内。在村民参与农村经济建设方面，由于村民参与不足，影响对农村经济发展计划和策略的支持与认同，制约治理的效率和目的性的实现。当前农村社会治理的首要问题当属推动农村经济发展，解决农民增收困难，增加农民收入多样性，提高农民生活水平。基层政府和村民自治组织做出的一些拉动经济发展的计划与策略，由于没有得到村民的广泛参与和支持，无法发挥其效用，没有实现拉动经济发展的目的，影响当地农村经济的发展。在村民参与农村基层政治民主建设方面，由于村民参与不足，影响了农村基层政治民主建设的公共性、民主性和公开性，制约了治理的正确性和适当性的实现。村民参与不足使村务决策形成明显的倾向性，决策公共性缺失，同时村民在村务管理中基本缺位，降低了村民的参与热情，形成了村民的政治冷漠，进而使村民监督难以发挥作用，村民监督委员会形同虚设。在村民参与农村文化教育方面，由于村民参与不足，影响农村文化教育和治理理念的转变，制约治理的有效性。村中有知识有能力的村民大多外出务工，而常住村民受教育水平普遍偏低，导致参与不足、参与低效、参与村民自治的意识和参与农村治理的理念转变困难。在村民参与农村社会稳定以及参与农村生态环境建设方面，由于村民参与不足，影响农村社会稳定与和谐进而制约农村治理环境的改善。农村社会治理效果与治理环境的关系密不可分，良好的治理效果促进治理环境得到改善，治理环境的发展程度也会反作用于治理效果，治理环境和谐稳定有利于提升治理效果。村民参与不足影响农村生态环境建设，制约农村治理秩序和治理的可持续发展。农村生态文明建设是当前农村社会治理的重要内容之一，农村生态环境治理主要包括用于生产的自然环境和用于生活的生活环境的治理。在自然环境的保护上，一些地区由于村民参与度、配合度低还是给生态保护造成了一定阻碍；对于生活环境的破坏主要体现在生活垃圾的处理上，长久以来的生活方式和环保意识使村民在保护生活环境方面参与不足。

三、村民参与能力的提高是实现

农村有效治理的根本保障

村民参与能力即村民参与农村社会治理的能力，具体来说是指村民参与民主选举能力、参与民主决策能力、参与民主管理能力以及参与民主监督能力的有机统一。提高村民参与能力可以保障村民参与率，使参与广度得以延展，此为农村有效治理的外在表现；提高村民参与能力可以确保村民意思表达的“独立性”与“真实性”，使参与深度得以强化，此为农村有效治理的内在表征。我们认为，提高村民参与能力对于实现农村有效治理起到根本性的保障作用，而提高村民参与能力主要可以从以下两方面入手：

首先，加快培养村民意识，提升村民整体素质。村民参与能力的提高很大程度上取决于村民自身的因素即内因，因为唯物辩证法中认为事物的内部矛盾（即内因）是事物自身运动的源泉和动力，是事物发展的根本原因，所以提高村民的参与能力首先应该从村民自身着手，农民的观念问题、素质问题都构成了乡村治理的社会基础，通过培养村民意识，提升村民整体素质，实现村民参与能力的提高。村民整体素质包括政治素质、文化素质、心理素质、身体素质，是影响村民参与能力的主要因素。村民的政治素质直接影响到村民对国家的政治制度、法律制度、农村治理制度等社会意识形态方面的认识能力，而村民参与能力的提高须建立在对国家政治制度、法律制度、政策、规范等有一定了解和认知的基础之上；村民的文化素质同样直接影响村民参与能力的提高，原因在于，村民文化素质的高低与村民政治素质的高低有很大关联性，文化素质与政治素质相互制约、相互促进，村民文化素质的局限会对村民自我管理有较大的影响，而村民自我管理能力是村民参与能力的重要组成部分；村民的心理和身体素质间接影响村民参与能力的提高，现农村常住人口以老年人为主，其中高龄老人大多疾病缠身，无法进行正常的参与活动，加之老年人普遍文化程度有限，参与意识不强，严重削弱和制约了参与能力的提高。因此，提升村民整体素质，提高村民参与能力已经迫在眉睫。而提升的路径与内部逻辑表现为：第一，从根本上培育村民意识。通过学校教育，缩小农村人口受教育程度及质量与城市人口的差距，为农村人口提供更便捷、更优质、更适宜的教育基础设施和教学资源，提高村民整体素质，从根本上解决村民参与治理的自身局限的制约。第二，着重提高村民政治素质。村民政治素质是村民从事自治活动所必须的基本条件和基本品质，通过不断的宣传教育、学习实践，使村民具备基本的政治理论知识，良好的政治素养等。第三，逐步提高村民参与治理的实践能力。通过让村民参与到农村社会治理的实际过程中，逐步养成参与意识和参与文化，让村民具有对公共目标及个人利益要求的合理期望，养成理性包容、与人合作的良好品德，培养遵守法律规范、重视公共利益的政治修养，增强民主意识、激发政治参与热情，加快村民参与农村社会治理健康发展。

其次，规范村干部治村行为，提升村民政治效能感。从微观角度讲，村干部在行使村级公共权力治理农村的行为会对村民参与能力产生影响即提升村民参与能力的外因。因为，村干部的治村行为失当会影响村民的政治效能感、村民参与的积极性、热情和信心，进而在实践层面上影响参与能力。村干部代表村民行使权力治理村庄的时候应当及时征求广大村民的意见，听从大部分村民的合理建议，并对村民所反映的问题作出及时回应，然而当村干部越过或忽略这一环节时，村民就感觉不到自身参与治理所发挥的作用和参与意义，无法获得政治效能感，从而降低了参与的积极性、热情和信心。由于村民经常性缺乏参与，故而影响村民在实践中参与能力的提高。所以，规范村干部治理行为，规避其在治理中的失当行为，可以增强村民政治效能感和责任感，以实践的方式保证村民参与能力的提高，这是提高村民参与能力的重要途径。其路径与内部的逻辑是：第一，重视对村干部的教育和培训。通过深入的学习使村干部树立村民自治的理念，加深对村民自治的理解，充分认识村民自治和村民参与的重要性，转变工作观念，形成一切依靠村民、一切为了村民、一切通过村民的工作理念，从思想上保障村民参与的顺利实现。第二，加强对村干部行为的引导和规范。通过对村干部的行为引导、规范和监督，改变村干部在村民自治运行中的角色，由管理者转向服务者和引领者，促使村干部转变工作思路。第三，在转变村干部的工作观念和工作思路的基础上，规范村干部的治村行为。鼓励村民参与乡村政治生活，提升乡村治理的民主化水平，努力做好村委会选举工作，发动村民广泛参与村委会选举，保证村民参与选举的有效性，自觉维护村民代表会议对村级重大事务的决策主体地位，主动接受村民及村级监督组织的民主监督，扩大村民村务知情权，提高农村治理的透明度和公开性，以此提升村民的政治效能感，促进村民参与能力的提高，进而实现农村社会的有效治理。

四、结语

总之，村民参与是实现农村有效治理的核心与关键，而提高村民参与农村社会治理能力，规范村干部治村行为以及村干部与村民二者的关系是一个具有内在联系的统一体，而此问题只有系统思考、运筹推进，才能为农村有效治理开辟坦途。

原载于 :

《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2018年第1期

文本作者 :

赵晓娜，内蒙古农业大学人文社会科学学院硕士研究生；郭宝亮，内蒙古农业大学人文社会科学学院教授

本期编辑 :

陈衍宇