习近平同志在党的十九大报告中指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”基层群众自治制度是人民当家作主制度体系的一项重要内容。它是中国共产党对农村和城市社区的基层群众自治性组织不断加以规范和引导，使广大基层群众依照宪法和法律参与国家和社会事务、经济文化事业管理，以实现基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督为目标的中国特色社会主义民主政治制度。坚持和完善基层群众自治制度，是发展社会主义民主政治的一项基础内容，也是人民群众直接参与管理国家和社会事务、直接行使民主权利的重要制度保证。

一、基层群众自治的内容直接体现人民当家作主

改革开放之后，随着计划经济体制的逐步改变和社会主义市场经济体制的逐步建立，以及城市新型社区的大量出现，社区服务和社区建设的要求日益紧迫。中国共产党和各级政府顺应基层群众自治的要求，主动推动城市居民自治制度不断发展和完善。同时，在农村，伴随着集士、农、工、商于一体的人民公社制度的瓦解和家庭联产承包责任制的建立，农村出现了大量的公共设施和公共事务无人负责的现象。由农民自己选举产生的村民委员会应运而生，解决了新时期农村基层管理和基层民主建设的组织建构问题。党和国家积极顺应形势发展，不断推进和深化基层群众自治。居委会直接选举、村委会“海选”、村委会联选、“两票制”、村民代表会议制度、村务公开制度、村干部离任审计制度、村务监督委员会制度等各种新鲜探索和创造如雨后春笋，基层群众自治制度不断发展和完善。

在基层群众自治制度中，自治的主体是广大人民群众。基层群众自治是非国家政权层面的社会自治，基层群众自治组织同基层政权的关系是由法律规定的。村民委员会不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，而是建立在农村的基层群众性自治组织。这一点，是在《中华人民共和国村民委员会组织法》诞生之初就确定，并且在此后的实践中一直延续的。居民委员会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其地位也是由宪法和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定的。

基层群众自治的内容包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。作为基层群众自治的前提，民主选举是指村（居）民委员会的主任、副主任、委员均由社区内的村（居）民通过选举产生，任何组织或个人不能指定或者委派。每届村（居）民委员会成员任期三年，任期届满必须进行换届选举。作为基层群众自治的关键环节，民主决策是指涉及社区内全体村（居）民切身利益的事项，由村（居）民群众遵照一定的程序进行集体讨论，并按照多数人的意见作出决定。村（居）民会议、村（居）民代表会议是广大人民群众进行民主决策的重要形式和途径。作为基层群众自治的根本体现，民主管理是指涉及社区内村（居）民切身利益的事情，不仅要由村（居）民集体讨论决定，而且村（居）民委员会要充分发扬民主，认真听取村（居）民意见，调动村（居）民积极参与社区事务管理。作为基层群众自治的重要环节和保证，民主监督是指社区内的村（居）民通过村（居）务公开、民主评议村（居）民委员会并向村（居）民委员会定期报告工作等形式，对村（居）民委员会的工作或者社区内的各项公共事务和公益事业实行监督，以保证民主决策和民主管理的落实。

人民当家作主是基层群众自治的核心和精髓。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节互为支撑、互相配合。每个环节都做好，才能真正实现基层群众自治。广大人民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，真正体现了人民民主。基层群众自治制度是广大基层群众实现民主、享受民主的重要渠道，是基层民主的重要体现。坚持村（居）民在基层群众自治中的主体地位，最广泛地动员和组织基层群众开展民主实践活动，体现人民当家作主，是基层群众自治制度充满生机和活力的源泉。

二、基层群众自治制度是发展人民民主的基础性工程

中国特色社会主义民主政治制度的根基在基层。据统计，截至2017 年底，基层群众性自治组织共计66.1万个。其中：村委会55.4 万个，村民小组439.7 万个，村委会成员224.3 万人；居委会10.6 万个，居民小组137.1 万个，居委会成员56.5 万人。全年共有18.2 万个村（居）委会完成选举，参与选举的村（居）民登记数为2.4 亿人，参与投票人数为2.1 亿人。（《2017年社会服务发展统计公报》）

通过基层群众自治，由基层群众自己管理社区（村）范围内的事情，是社会主义民主政治的一项基本内容。加强基层群众自治制度建设是一项强基固本的基础工程。通过基层群众自治，动员广大人民群众参政议政，促进他们在实践中培养民主参与意识、提高民主参与能力、增强民主素质。中国共产党在推进以基层群众自治为重要内容的基层民主进程中，不断推动社会主义民主政治发展完善。

广大基层群众依法直接行使民主权利，参与并管理社区公共事务和公益事业，从而实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，这是人民当家作主最有效、最广泛的方式。尊重和引导基层群众政治参与意愿，不断完善基层群众自治制度，动员和组织基层人民群众依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业、参与社区建设和治理，是中国特色社会主义民主政治建设在城乡基层的实现方式。基层人民群众通过城乡社区直接行使民主权利，与广大人民群众通过各级人民代表大会制度来实现当家作主，这两个层次的人民民主互相补充、互相支持。

基层群众自治是实现人民当家作主的重要途径，也是基层民主最广泛的实践。人民群众在基层自治实践中，通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督锻炼了民主能力，提高了民主素质，增强了社会治理能力和参政议政能力，为在更高层次、更大范围参与民主实践和管理活动奠定了坚实基础。30多年来，基层群众自治制度、自治机制以及相应组织体系日益健全和完善，自治形式和自治内容更加丰富。在社会主义民主政治建设进程中，基层群众自治已经彰显出其制度优势。

三、基层群众自治制度体现了选举民主与协商民主的统一

基层群众自治制度是一种深深扎根于广大人民群众的民主制度，是选举民主的典范。直接选举现已成为中国基层选举的主要方式。几百万的村委会、居委会干部由村民、居民直选产生。直接选举的蓬勃发展，体现了中国共产党和中国人民对人民民主的追求。

基层群众自治制度充分体现了协商民主。习近平同志在2014年9月21日召开的中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”社区协商是基层群众自治的重要方式，是社会主义协商民主的重要途径。城乡社区协商充分发挥社会主义制度优越性，发挥农村、城市社区基层党组织核心作用，不断健全基层群众自治的体制机制，扩大基层群众有序政治参与、推进社区信息公开，以协商于民、协商为民为重要原则，不断拓宽基层群众民主协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，保障基层群众享有更多更切实的民主权利。改革开放以来，特别是党的十八大以来，各地基层群众加强社区协商，有事多协商、遇事多协商、做事多协商，通过民主协商有效维护自身权益，促进社区（村）和谐稳定与文明发展。

基层群众自治制度把以选举为表现形式的直接民主，与以代表制为表现形式的间接民主有机地结合起来，充分发挥选举民主和协商民主两种民主形式的优势，形成社会主义民主政治的独特优势，体现了人民民主制度的优越性。作为基层民主制度，基层群众自治制度真实地体现着人民民主的真谛，即人民当家作主。

四、基层群众自治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大重申了这一目标。作为一项系统性、整体性、协同性的工程,国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。这意味着，国家的经济、政治、文化、社会、生态文明和中国共产党的建设等各领域，城乡社区、社会组织以及各级政府管理部门，立法、行政、执法、监督等民主政治的全过程，都要相互配合、相互补充、相互促进，以共同促进国家治理体系和治理能力现代化。

数量巨多的城乡社区，处于国家治理体系的最基层，犹如一个个神经末梢。实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开城乡社区治理的现代化。作为中国特色社会主义民主政治制度的特点和优势，基层群众自治制度通过以村民自治为核心的农村社区基层民主和以居民自治为核心的城市社区基层民主，使最广大的人民群众参与到人民民主的实践中，使人民民主从一个政治概念变为一种与广大人民群众的切实利益和民主权利息息相关的政治生活方式，使人民民主有了最广大和最坚实的群众基础。

在基层群众自治实践中，行政意义上的、上一个层次对下一个层次的管理转变为人人参与、层层互动的治理，广大人民群众通过覆盖城乡社区的基层群众自治组织，实现了对社区事务和公共事业的治理，锻炼和积累了治理国家和社会的民主素质、民主能力和民主精神，为在更高层面上、更广范围内开展民主协商、参政议政、治理国家奠定了坚实基础。基层群众自治制度作为国家和社会治理体系和治理能力现代化的基层探索，持续地为推进国家治理体系和治理能力现代化积累群众基础和现实经验。

村民委员会和城市居民委员会，是基层群众自治制度的组织基础，也是中国共产党联系广大人民群众的桥梁和纽带。坚持和完善基层群众自治制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，就要完善法律法规，依法依规开展村（居）委会换届选举工作，不断拓宽广大人民群众的民主参与渠道，逐步扩大民主选举范围，严格选举程序，细化选举规则和操作办法，使选举真正体现广大人民群众的民主意愿。同时，促进各项民主制度协调发展、统筹推进。

基层群众自治制度，是中国特色社会主义制度中的一项基本政治制度，也是中国特色社会主义基层民主的重要制度基础。坚持和完善基层群众自治制度，不断满足和适应广大人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督、自我发展的要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

基层群众自治制度是一项高度体现群众首创精神并具有中国特色的社会主义民主政治制度。通过社区自治实践，广大人民群众展现出极高的创新热情和创造能力，探索出一些适合中国国情的民主方式方法和当家作主的渠道，体现了基层社会治理的制度创新。将坚持和完善基层群众自治制度作为基本切入点，发展和完善顺应国家治理体系和治理能力现代化要求的组织基础、体制机制、法律法规，使基层群众自治制度更加系统和完善，使广大人民群众管理社会各方面事务的能力不断增强，推进国家治理体系和治理能力现代化就具有了扎实的群众基础和创新动力。

（作者单位：中国社会科学院马克思主义研究院）