国务院常务会议审议通过的《“十四五”全民医疗保障规划》（以下简称《规划》）开宗明义指出，制定本《规划》的目的是“为进一步推进医疗保障高质量发展，保障人民健康，促进共同富裕”。又在发展目标中明确提出，“到2025年，医疗保障制度更加成熟定型，基本完成待遇保障、筹资运行、医保支付、基金监管等重要机制和医药服务供给、医保管理服务等关键领域的改革任务，医疗保障政策规范化、管理精细化、服务便捷化，改革协同化程度明显提升”。“展望2035年，基本医疗保障制度更加规范统一，多层次医疗保障体系更加完善，医疗保障公共服务体系更加健全，医保、医疗、医药协同治理格局总体形成，中国特色医疗保障制度优越性充分显现，全民医疗保障向全民健康保障积极迈进”。

《规划》是当前和今后一个时期医疗保障（以下简称“医保”）改革发展的“顶层设计”、基本遵循和行动指南。我们要提高政治领悟力、政治判断力、政治执行力，真正把《规划》学懂悟透、切实全面贯彻实施，实现《规划》提出的发展目标，达到编制《规划》的初衷和目的。

学懂悟透《规划》的内涵要义是全面贯彻实施《规划》的必要前提。贯彻实施要紧扣主题主线、抓住重点带动全盘、立足当前着眼长远。概括地讲，《规划》的内涵要义是推进医保高质量发展，“三医”协同治理格局总体形成，中国特色医疗保障制度优越性充分显现，更好地保障人民健康，促进共同富裕。主题是持续深化改革，主线是坚持制度引领、健全完善医保制度体系，重点是在“三医联动”、协同治理框架下抓好“三大体系、五个环节”，带动16项举措15个具体指标落实落地，如期实现（《规划》中已详述，此处不赘）。

根本在制度。制度是具有根本性、全局性、稳定性、长期性的（邓公语意）。坚持制度引领，以健全完善医保制度体系为主线，首先要深刻认识理解什么是中国特色医疗保障制度，然后才可能完善好、建设好这个制度。尤其值得重视的是，在我国最高层级文件中正式使用了“中国特色医疗保障制度”这个称谓，并要求“中国特色医疗保障制度优越性充分显现”。这是具有标志性意义的。每一个中国医保人都应感到无比自豪，而又责任重大。

本文拟就在党史教育活动中，结合学习改革开放史、中国医保改革发展史，特别是学习领悟习近平总书记关于党史学习和社会保障体系建设的一系列重要论述和重要指示精神，谈几点对中国特色医疗保障制度的认识理解和如何守正创新、推进医保高质量发展、更好保障人民健康、促进共同富裕，使中国特色医疗保障制度优越性充分显现的一些思考。

中国特色医疗保障制度有两种表述

一是，覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、多层次医疗保障体系。

二是，以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底、补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助等共同发展的医疗保障制度体系。

前一种表述属于“内涵性定义”；后一种表述属于“结构性定义”。两种表述的共同特征，都表明中国特色医疗保障制度是一个有机构成的保障体系，而不是一个单一的保险制度。两种表述都可以统称为全民医疗保障制度，简称“全民医保”。

为什么要深刻认识理解中国特色医疗保障制度

首先，从认识论的维度考量，对一个事物，只有深刻认识它、理解它，才能全面准确地把握它；才能顺应其发展规律、深谙其发展逻辑，从“必然王国”到“自由王国”，在实际工作中增强自觉性，避免盲目性、随意性。否则，就会南其辕而北其辙，“一步向前一步错，几分用力几分差”。

其二，中国特色医疗保障制度是立足中国基本国情，从中国的实际出发而建立的新型医保制度，是一个新生事物，既有其特殊性，也有其复杂性。正所谓“其作始也简，其将毕也巨”（语出《庄子·内篇·人间世》）。

其三，医保改革发展进入新阶段，工作重心由“制”转向“治”，必须随着形势的发展不断深化认识理解。只有坚持系统集成、“三医联动”、协同治理的系统思维和改革方略，才可能将制度优势更好地转变成治理效能，因此也对医保队伍的综合素质和治理能力提出了新的更高的要求。同时，在不断新老交替、大批新人进入医保队伍的形势下，如果不深刻认识理解中国特色医保的来龙去脉、内涵特质，就难以保持工作的连续性和制度政策的稳定性，就难以驾驭医保改革发展全局，积极主动、扎实有序地推进医保高质量发展，中国特色医保制度优越性就不可能充分显现。

深刻认识理解中国特色医保制度的全部意义在于进一步增强制度自信、道路自信，自觉做有情怀、有担当、有能力的医保人，更好地坚持守正创新、推进医保高质量发展，使中国特色医保制度优势充分显现，更好地保障人民健康，促进共同富裕。

怎样深刻认识理解中国特色医保制度呢？概要地讲，就是三句话：知悉由来、坚守本来、开创未来。

知悉由来

深刻认识中国特色医保制度，首先要知道这个制度是由哪里来的，怎么来的。古人说：“不知有汉，何论魏晋。”毛主席曾经说过，只有了解中国的昨天，才能了解中国的今天；了解了昨天和今天，就能了解中国的明天（语意）。习近平总书记也说，无论我们走多远，都不能忘记走过的路，不能忘记我们为什么出发。特别是他在建党一百周年庆祝大会的经典讲话中，将其要旨高度凝练为“以史为鉴，开创未来”。往尽时贤的金句教言都说明一个道理，制度建设是具有根本性、连续性、承接性的，必须从历史唯物主义的高度认识理解它的来龙去脉，才能是真正成为清醒的、坚定的、有作为的中国特色医保制度的建设者。

中国特色医保制度是由哪里来的呢？既不是人们头脑中固有的，也不是从天上掉下来的，而是在中国共产党的正确领导下，发挥中国特色社会主义制度优势、政治优势，依靠人民群众的智慧和力量，经过长期坚持不懈实践探索、艰苦奋斗、“摸着石头过河”一步一个脚印地改革创新建立起来的。

习近平总书记在“七一”重要讲话中指出，中国共产党的一切奋斗、一切牺牲、一切工作都是为了一个主题：为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。解决人民的医疗保障，是党为人民谋幸福的重要内容，是党的初心使命和一以贯之的责任担当。回望历史，早在建党初期江西瑞金中华苏维埃共和国时期，就有医疗保障制度的萌芽，经过几十年的不懈努力，直到建设成今天的中国特色医保制度。

中华人民共和国成立以来，医疗保障制度的改革发展大体经历了三个时期十个阶段：

——劳保、公费医疗和合作医疗时期

新的中央人民政府甫一成立，就把人民群众的医疗保障提上重要日程。1951年、1952年先后为国有企业职工和机关事业单位的公职人员建立了医疗保障制度（俗称“公费劳保医疗”）。1955年，在农业合作化运动中，一些地方（如山西省高平县）的农村探索建立由社员出资的互助合作医疗制度。毛主席曾专门就湖北省长阳县乐园人民公社合作医疗经验作出重要批示。在党和政府的大力支持下，在上世纪六七十年代，农村合作医疗制度和“赤脚医生”制度蓬勃发展，覆盖了全国90%以上的乡村和80%以上的农村人口，为改变农村“缺医少药”的困境，发挥了重要作用。后来由于农村经济体制改革（主要是实行土地承包责任制、集体经济的解体），合作医疗制度大幅萎缩（只剩下5%左右）。

——建立健全全民医疗保障制度时期

劳保、公费医疗制度在我国实施了三十多年，在保障国有企业职工和国家机关事业单位公职人员身体健康、促进社会主义建设方面的确发挥过重要作用。但是随着时间的推移，劳保、公费医疗制度固有的缺陷和弊端日渐凸显（如保障范围窄、单位负担重、缺乏共济和公平、保障不足与浪费严重并存等），特别是经济体制改革使劳保、公费医疗制度赖以生存的计划经济的基础不复存在，已经到了难以为继的地步。问题倒逼改革，必须建立一种与社会主义市场经济体制和人民群众医疗保障需要相适应的新型医疗制度来取代不合时宜的劳保、公费医疗制度。

正是在这种势之所趋、人之所需的情势下，我国开启了改革探索建立全民医疗保障制度的征程。这个时期按照改革的重点大体可以分为十个阶段（各个阶段并不是彼此割裂的，而是相互联系、相互促进的，只是每个阶段的工作有所侧重罢了）。

一是，地方自发探索阶段（上世纪80年代初开始）。一些地方（如河北省石家庄市、北京、四川的一些区、县）开始探索职工个人适当负担少量医疗费用的办法，藉以约束不当就医行为，减少医疗费过快增长和浪费严重等问题。

二是，相关部门开展医保制度改革试点阶段（1989年）。国务院批准国家体改委提出的“试点方案”，同意在吉林省四平市、辽宁省丹东市、湖北省黄石市、湖南省株洲市开展医保制度改革试点。

三是，国务院组织开展城市职工医疗保险制度改革试点阶段（1994-1998年）。1993年，党的十四届三中全会“决定”中明确提出建立统筹基金和个人账户相结合的职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。1994年，国务院批准国家体改委等四部委关于开展职工医保制度改革试点的意见，选择在江苏省镇江市和江西省九江市开展试点（史称“两江”试点）。在“两江”试点的基础上，为了进一步检验改革思路、完善政策措施，1996年又将试点范围扩大到全国40多个城市（称为“扩大试点”）。在总结四年多试点、扩大试点实践经验的基础上，1998年12月14日国务院正式作出了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（即著名的国发〔1998〕44号文件）。

四是，建立城镇职工基本医疗保险制度阶段（1999年开始）。将保障范围由原来劳保医疗时国有企业职工扩大到全国城镇全部企业职工。

五是，建立新型农村合作医疗制度阶段（简称“新农合”，2003年开始）。主要是由政府财政给予一定补助，解决广大农村人口“缺医少药”到后来解决基本医疗保障需要。

六是，建立城乡居民社会医疗救助制度阶段（2003年开始）。由政府财政投入，重点解决重度残疾人、农村“五保户”、城镇“低保户”等困难群体基本医疗保障需要。

七是，建立城镇居民基本医疗保险制度阶段（2007年开始）。主要由政府财政补助，解决城镇非就业人口（俗称“一老一小”）的基本医疗保障需要。

八是，建立城乡居民重特大疾病保障阶段（2012年开始）。国家发改委等六部门发文，要求在城乡居民基本医保基础上建立大病保险制度。

2013年3月，在全国“两会”上，国务院总理温家宝同志所作的《政府工作报告》中正式宣布，中国基本建立起全民基本医疗保险制度。

九是，健全完善全民基本医疗保障制度阶段（2013年开始）。主要是整合制度健全完善体制机制。重点是按照“六统一”的要求，将城镇居民基本医保和“新农合”整合为城乡居民基本医疗保险制度。

十是，探索建立长期护理保险制度试点阶段（2016年开始）。根据党的十八届五中全会关于加快探索建立长期护理保险制度的要求，2016年人力资源和社会保障部出台开展长护保险制度试点的指导意见，并在全国选择了15个城市进行试点。

——全面建设多层次医疗保障制度体系时期

以党的十九大召开为标志，中国医保制度改革进入“按照兜底线、织密网、建机制的要求”，全面建设多层次医疗保障制度体系的新时期。

2018年3月在新一轮政府机构改革中成立了国家医疗保障局，标志着中国医保改革发展进入了系统集成、协同高效，推进中国特色医疗保障高质量发展的新阶段。

深刻认识理解中国特色医保制度，要着力理解把握住十个基本要点，读懂悟透这个制度为什么“特”、为什么“行”、为什么“好”，进一步增强制度自信、道路自信。

首先，这个制度最本质的内涵是党的初心使命，为人民谋幸福、保障和改善民生重要制度安排，是党治国理政的重要组成部分。党的指导思想和集中统一领导是建制的政治灵魂，中国特色社会主义制度和国情实际是建制根基。这是别的任何医保制度不可能具备的最本质的优势和特色。

第二，这个制度所秉持的核心理念是以人民为中心。从毛主席提出的“一切为了人民的健康”到习近平总书记提出“人民至上、生命至上、健康第一”，一脉相承和创新发展。这是一般传统意义上的医疗保险制度不可能比拟的。

第三，这个制度的适用范围是“覆盖全民、城乡统筹”。它不仅覆盖了各类职业人群，而且涵盖了所有非就业人群。既坚持公平统一的原则，又体现从实际出发、分类保障的特点。所以参保人一直稳定在13.6亿人以上，占全国总人口的95%以上，这就突破了一般医疗保险制度只是对就业人口保障的边界，而且突破了保险费由用人单位和个人分担的规定。政府财政给予城乡居民的医保补助（2021年每人580元），占城乡居民医保基金总额的比例是2/3以上（仅此一项全年就是5800亿元以上）。正因为有了这个“突破”，才建立起全世界最大、覆盖人数最多的医疗保障网。令世人称道和艳羡。

第四，这个制度建设的总要求是“兜底线、织密网、建机制”，充分体现了社会保障的本位功能，为夯实筑牢减贫防贫（尤其防止“因病致贫、因病返贫”）的长效机制、助力全面小康、促进共同富裕，更好地发挥制度性保障的基础作用。

第五，这个制度集成、创新的有机结构，体现了“于法周延、于事简便”的原则和“系统集成、协同高效”的特点（以基本医疗保险为主体、医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助为补充、长期护理保险“压阵殿后”的多层次、多元化保障共同发展的保障制度体系，有利于提升保障的综合实力和效能）。

第六，这个制度的指导方针是“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，强调“保障适度、权责清晰”，把“保基本”的理念贯穿医保制度建设发展的全过程。既体现尽力而为、量力而行，又有利于防止保障滞后和赶超等偏向，确保制度稳健运行、可持续发展。

第七，这个制度改革和建设的方略是坚持不懈、协同推进“三医联动”、多方参与、协同治理，突出整体性、系统性、协同性的改革内涵和高质量医疗保障的本质特征，是中国特色社会主义制度能够集中力量办大事的制度优势、政治优势的生动体现，也是独具特色的中国智慧、中国方略。

第八，这个制度始终坚持服从服务经济社会发展大局和党和国家工作中心，与时俱进、稳中求进，在高质量发展中提升保障水平和服务质量，不断满足人民日益增长的美好生活和健康福祉需要。

第九，这个制度从最本源的意义讲是一个有温度的人文关怀制度，是对人的关爱、对生命的敬佑、对健康的呵护人文关怀制度。通过为群众提供贴心、暖心的服务，把党和政府对人民群众的关怀之情传递到每个人的心中，不断增强其获得感、幸福感、安全感。

第十，这个制度高度重视经办管理（强调“三分政策、七分管理”），充分发挥医保队伍的能动作用。坚持制度建设与队伍建设两手抓、两手硬，不断提高医保专业人才的综合素质和治理能力，更好地将医保制度优势转变成治理效能，让中国特色医保制度优越性充分显现。

坚守本来

所谓本来，就是指本质、本真、根本的同义表达。常说要守正创新、正本清源，其“正”就是指“本来”。坚守中国特色医保制度的本来，就是指要坚持不懈、一以贯之地坚守这个制度中具有根本性、规定性、决定性的指导思想、核心理念、基本原则、基本经验等。守正创新，守正是根本、是基本；创新是动力、是活力。守正与创新是辩证统一的。“根本固者，华实必茂；源流深者，光澜必章”。

坚守本来，要从三个最重要的层面着力并一以贯之地坚守：

一是指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央的决策部署，特别是要认真学习领悟、贯彻落实习近平民生保障思想、“2·26”重要讲话精神，这是确保中国特色医保制度践行初心使命、行稳致远的政治灵魂和根本遵循。

二是基本原则。在2020年中央5号文件和“十四五”医保规划中对此都有全面明确的阐述。这里就不再展开讲，而是将其简要概括为“六个坚持”，即坚持党的领导；坚持以人民为中心；坚持保基本，更可持续；坚持系统集成、协同高效；坚持精细化管理、优质服务；坚持共享共治、多方参与。

三是发展基础和基本经验。经过几十年的探索实践、艰苦奋斗，特别是党的十八大以来，中国医保制度改革建设取得突破性进展和巨大成就，这些都是继续深化改革的逻辑起点和高质量发展的现实基础。特别是在长期改革实践中创造积累的基本经验，主要有：（1）坚持立足中国基本国情、从社会主义初级阶段的实际出发，走自己的路。（2）坚持守正与创新的辩证统一、坚持实践第一，强调尊重实践、注重创新。（3）发挥中央和地方两个积极性。（4）“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合。（5）问题导向与目标导向相一致。（6）改革举措与依法施保相统一。（7）基本制度、大政方针的统一性与实施办法、具体标准的灵活性相结合。（8）从解决群众“急难愁盼”的问题入手，尽力而为，量力而行，坚决防止待遇赶超和泛福利化倾向。（9）坚持制度引领和队伍建设两手抓。（10）始终强调经办管理的重要性等。这些经验来之不易，且被时间和实践证明是正确的可行的，应当高度重视和珍惜。（点击订购杂志）

作者| 王东进中国医疗保险研究会

来源 | 中国医疗保险

编辑| 杨紫萱 刘新雨