2017年修改的行政诉讼法第二十五条第四款规定，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向法院提起诉讼。该法第六十条、第七十四条和第九十三条，以及2018年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）中的第二条、第二十一条、第二十二条第二款也相应提及国家利益或者社会公共利益。但都没有对国家利益和社会公共利益的概念、内涵与外延作出阐释。国家利益和社会公共利益到底是什么关系？其对公益诉讼有何影响？笔者从学术争鸣、法律文本和司法实践等方面进行考察，以期找到解决问题的办法。

一、学理上的社会公共利益与国家利益

在学理上,国家利益与社会公共利益并非简单明了的关系。两者定义中均包括不特定多数人，利益主体存在重合。国家与社会这两个范畴本身也是相辅相成的，其利益的内容并没有绝对的界限。国家利益中有一部分是代表和反映社会公共利益的，反之亦然。

现代社会对利益最基本的划分应该是社会公共利益、国家利益、个人利益三足鼎立，所以要研究前两者的联系必然不能忽视对个人利益的探讨。应当明确，超然的、绝对的、脱离个人需求的社会公共利益和国家利益是不存在的，个人利益应当是两者存在的价值和基础，同时也是两者的目的和归宿。另外，两者在大多数情况下都是优于个人利益的，当发生冲突时，优先保护的应当是国家利益和社会公共利益。

从环境公益诉讼层面来看，环境公益保护的实现可以阻却旨在保护国家利益的诉讼。在环境公益诉讼已经成功防止国家的自然资源所有权遭受损害或者已经圆满恢复国家对自然资源所有权的情况下，在客观上不再存在为保护国家利益而提起诉讼的必要。同理，如果国家利益已经实现，就可以阻却公益诉讼。自然资源所有权的行政保护或司法保护，可以通过保护经济价值间接实现保护生态价值的目的。在涉及自然资源所有权的规定中，对遭受损害的自然资源是否属于国家所有也是划分国家利益和社会公共利益的一个重要标准。因此，国家利益与社会公共利益是你中有我、我中有你，而环境利益大多呈现出整体性利益，既包含社会公共利益也涉及国家利益，一定要划清两者的关系反而妨碍诉讼目的的实现。

二、立法文本中只作规定不作解释

2017年修改的民事诉讼法第五十五条将“污染环境、破坏生态环境和资源保护”规定为损害社会公共利益的行为。《解释》第十三条、第二十条也将“破坏生态环境和资源保护”规定为损害社会公共利益行为。在这三个条文中，污染环境、破坏生态环境和资源保护即构成对社会公共利益的损害。2014年修订后的环境保护法第五十八条所表述的环境公共利益损害是指以“污染环境、破坏生态”为手段，从而造成的社会公共利益的损害。2015年1月实施的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条中把出现社会公共利益的损害后果作为提起环境公益诉讼的前提条件。从这些条文规定可以看出，环境民事公益诉讼中，立法上只提及社会公共利益受损是提起公益诉讼的前提，但没有对社会公共利益的内涵与外延进行解释。

修改后的行政诉讼法第二十五条以及《解释》第二条、第二十一条、第二十二条第二款也相应提及国家利益或者社会公共利益。根据立法原意，是否可以认为行政公益诉讼中的国家利益是类似于国有财产保护、国有土地使用权出让等利益。而生态环境和资源保护、食品药品安全是否属于社会公共利益的内容？相关法律文本没有给出肯定的答案，需进行文义解释。

此外，我国宪法、民法总则中关于征收的规定中，一律采用的是“为了公共利益的需要”。合同法中规定损害国家利益和社会公共利益是导致合同无效的原因之一。但也没有对两者含义进行界定。言外之意就是有关国家利益与社会公共利益，只有学术上的定义、区分与界定。为何会出现这种现象呢？关键就是国家利益和社会公共利益的内涵及指向好像是不言自明的，但要精准地表达难度较大，也难以满足法律文本简洁、准确的语言要求，故此立法未作解释。立法能够回避释义，司法却无法回避。司法是怎么处理呢？

三、环境公益诉讼实践中对两种利益的处理

（一）没有单独以国家利益受损而提起诉讼的案例。笔者在北大法宝、中国裁判文书网，以环境公益诉讼、社会公共利益、国家利益为关键词，共搜索到2018年全年合计359例环境公益诉讼案件的裁判文书。其中共有306份裁判文书在阐述中涉及社会公共利益，还有53份是以侵害国家利益和社会公共利益为裁判理由的。可见，在裁判理由或案件事实中，凡涉及国家利益的均有社会公共利益伴随，也就是说，没有单独以国家利益受损而提起诉讼的案例。但存在单独以社会公共利益受损而提起诉讼的情况。

（二）个案判决中对两种利益的混同。在浙江省玉溪市江川区检察院诉被告人赵某非法采矿，王某掩饰、隐瞒犯罪所得刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关以被告人赵某、王某的犯罪行为造成国家矿产资源损失，严重侵害了国家和社会公共利益为由，要求赔偿相应的损失。值得注意的是，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第一百四十二条规定，国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起刑事附带民事诉讼，检察机关在提起公诉时提起刑事附带民事诉讼的，法院应当受理。该案中，检察机关没有区分刑事附带民事公益诉讼中的“公益”与普通的民事公益诉讼中的“公益”的认定标准，而《刑诉法解释》显然把国家财产、集体财产纳入了“公益”的范畴。

在湖北省房县检察院诉房县环保局不全面依法履行环境行政管理法定职责案一审判决书中，法院对于被告认为自己未损害社会公共利益和国家利益的辩称，并没有予以采纳，而是通过确认违法行为的存在，认定潜在危害在持续，进而导致侵害社会公共利益和国家利益。该案在认定违法事实判决中，也没有对国家利益和社会公共利益进行分析与细化，似乎只要被告违法，“国家利益和社会公共利益”就当然受侵害。在贵州省铜仁市检察院诉湘盛公司、沃鑫公司土壤污染责任民事公益诉讼案中，将农用耕地用途改变导致农用耕地功能丧失纳入期间服务功能损失范围。同时针对农用耕地用途改变前的农作物收益损失与改变后的收益损失分别划分为私益和公益并赋予其公益属性。这也仅是区分了公益与私益，而对其中是否存在国家利益的因素采用了回避的方式。

（三）司法认定存在的问题。从上述案例中，可以看出检察机关是以社会公共利益或国家利益受损为由提起诉讼，法院审理和判决中，出现最多、最频繁的表述就是“该行为损害社会公共利益、国家利益”“损害国家财产和集体财产”“造成环境污染”“引起生态破坏”等词汇，然而对环境公益诉讼的逻辑起点，即何为社会公共利益、国家利益基本上不作解释。“立法对什么是社会公共利益、国家利益没有具体定义，意味着授权法官在个案中具体判定”。理论界莫衷一是的观点也无法为实务界提供清晰的指导，因而实务中由裁判者进行自由裁量的做法就具有很大的合理性：这样一方面可以避免理论上的不统一与法律上的模糊，另一方面能及时救济受害的对象。然而其局限性也是显而易见的，判决的理由不够精确，可能出现“同案不同判”的现象，影响环境公益诉讼整体质量的提升。

四、可操作性的框架设计

（一）设立一个肯定式概括性的条款。按照通说，社会公共利益被定义为社会不特定多数成员所享有的利益。有部分学者认为环境公益诉讼中对于社会公共利益的侵害仅局限于对环境本身的损害，认为不特定多数人的利益应归结为私人利益。但按照最高人民检察院在检答网上的回复，特定区域的环境脏乱差，侵害的利益并非仅仅属于该区域的特定的某群体或集体，而应纳入公共利益的范畴。所以以不特定多数人的利益来概括社会公共利益更为合理。相较于社会公共利益，国家利益的内涵相对容易界定，结合公法私法的分析，可以把国家利益定义为“基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的利益”。

（二）国家利益和社会公共利益的类型化。为了避免概念抽象界定的循环论证，可以参考行政诉讼法第二十五条第四款将社会公共利益和国家利益分别列举为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等的基础上，把环境和资源保护的类型进一步细化，使司法实践中能适用得更准确，也可减少选择性地认定公共利益现象的发生。可以通过信托法第六十条，把公共利益列举为救济贫困、救助灾民，发展生态环境保护事业，维护生态环境等。比如，日本土地征用法基于公共利益列举出35项内容作为可以征收的事项。日本的分类有可借鉴之处，但从长远看，国家利益和社会公共利益范畴均在发展，所以肯定式类型化的列举总是无法穷尽该领域的所有事项，还是不能满足现实需要，有必要增加否定式的列举。

（三）否定式的列举。在积极列举之外还应当引入消极排除的方式，即为了防止公益诉讼虚化弱化，针对那些不适合划入国家利益、社会公共利益的争议事项，用否定式列举的方式进行排除。例如在土地征收中，纯粹商业性的经济开发即商业利益不能认为是社会公共利益，同样对于政府自身的利益也不能简单地归结为国家利益。

综上，上述几种方法其实都已不同程度地适用于司法实践与行政执法之中，然而仍然缺乏系统性和全面性，而如果把这三个因素结合起来考虑，则至少可以减少片面性，增加客观性。随着环境问题的日益严重，以及环境公益诉讼在我国的迅猛发展，国家利益和社会公共利益受损又是环境公益诉讼的诉因，对其认定的规范性与合理性对提高我国环境公益诉讼的水平意义重大。现行立法上对该问题的回避，司法上的自由裁量以及类型化的做法，可以间接证明对国家利益以及社会公共利益这些概念的界定不但难度大，而且即使界定清楚，纷繁复杂的社会生活并不总是按照概念的描述那样呈现，仍然需要综合考虑诸多因素进行考量。因此，可操作性的制度设计或者方法可能更加实用。法律的生命在于实践，与其在理论上争论不休，不如通过实践进行探索，寻找解决问题、实现正义的路径。

本文节选自2020年《人民检察》第1期