作者：佚名
作者｜ 何平「武汉理工大学法学与人文社会学院副院长」韩子亦「武汉理工大学法学与人文社会学院研究生」
文章｜《中国保险》2024年第1期
养老在传统上基本属于个人事务或家庭事务的范畴，而随着社会的发展，养老逐步呈现出社会属性，政府在其中渐渐走向历史舞台。从公共产品理论视角出发，政府作为公共产品供给者，应该担负养老需求中的生存类需求的兜底责任；从多元治理理论视角出发，政府是养老服务多元合作供给中责无旁贷的规划者。在养老责任社会化的今天，养老责任由政府承担是应有之义。
个人养老金制度中政府责任证成
1.个人养老金制度政府责任的理论证成
我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”社会保障权作为基本权利在我国宪法中得以体现，并且在社会保障权的实现过程中，国家与政府应当作为第一责任人。结合我国现实情况，就是要把握政府在社会保障领域的主体责任。个人养老金制度作为社会保障制度的一部分，政府承担责任是其应有之义。
现代社会保险制度是建立在团结原则和补充性原则基础上的。团结原则意味着在结成保险共同体时，个体需要牺牲其部分自由；补充性原则意味着政府应当充分地尊重个体自由，只有当个体自身难以解决相关困境时，政府才能对相关困境进行合理干涉。当前个人养老金采取的税收优惠政策或之后可能存在的直接补贴政策、个人养老金政策出台后政府的管理与支配，其本质都是公权力的运用，是个体无法触及的领域，而政府理应承担相应责任。
2.个人养老金制度政府责任的现实证成
从现实层面来看，我国目前面临着金融市场体系不完善、老龄化速度较快以及我国养老制度存在历史惯性等多个问题，从现实层面而言，由政府承担责任存在必要性。
其一，我国金融市场体系有待完善。从其他国家的个人养老金制度设计来看，存在由市场为主导的个人养老金制度，例如美国的IRA制度。美国金融行业发达，可以对个人养老金账户的主体进行合理的评估与动态调整，从而做到灵活对待参保人员，反观我国个人金融行业，并未建立合理的动态评估与调整机制。在个人层面，我国民众具备一定的金融基础知识与风险认知能力，但往往对自身金融素养过度自信，同时对于风险的接受能力较低。这就意味着我国当前的金融发展状况并不能很好地与市场化的个人养老金制度相匹配。在此情况下，由政府作为责任的主要承担者，是当前我国发展个人养老金制度的必然选择。
其二，我国老龄化速度较快。我国面临着全球规模最大、速度最快的人口老龄化进程，第一支柱替代率日趋下降，个人养老责任的唤醒极为迫切，但是个人养老金系新兴产物，从2019年实施个人税收递延型商业养老保险试点至今才4年时间。通过对比开始保险试点的2019年6月与2021年底的参保人数与保险企业较高的自保率不难看出，单凭市场主体推动该项制度，并不能使之得到有效、长足的发展，政府下场承担责任也是应有之义。
其三，我国养老制度有政府承担责任的历史惯性。从我国养老制度的发展历程来看，计划经济时期我国仿照苏联的国家保险模式，形成了以政府为主导、奉行平均主义的养老保险体系；改革开放以来，我国在养老金制度方面进行了许多探索与实验，尝试收缩政府责任，将养老责任更多地交给市场与社会，但最终还是回归到政府为主导的模式。我国养老金制度从设立之初就是从上而下、以政府为主导的模式。虽然个人养老金制度具备较高程度的市场性、自由性，但在该制度的设立初期，政府应当在其中承担重要责任。
个人养老金制度政府责任的内容
1.稳定性责任：保证个人养老金长期存在
政府的稳定性责任可以从两个角度进行阐释，其一是参与人数稳定处于较高数量，参与金额达到较高标准；其二是个人养老金具备可持续性，可以持续稳定地获得收益，构建个人养老金制度良性循环。保障参与人数稳定在高标准，是个人养老金的现实基础，当参与人数达到一定标准，社会才会形成相应的共识与习惯；当资金达到一定标准，才能够发挥规模效应，通过金融投资行为将所吸纳的资金增值，保障个人养老金可持续发展。参保人当前把钱存入养老金账户，放弃即期的消费，以期未来使用，在这一活动中参保者获得了一种向未来的索取权，但是实现这种索取权必须要靠未来的生产来满足。要想使养老金实现其稳定性，达到养老金的正向循环，必须要保证养老金基金的投资活动具有经济增长与生产力发展的潜力。
2.安全性责任：保证个人养老金风险可控
个人养老金产品本质上是金融产品，这就决定了商业银行等市场主体在金融产品的提供上处于优势地位。同时我国并未建立具有科学性、系统性的风险防控机制，存在着立法缺失、监管权配置缺位、监管机制运行不畅等问题。权利救济缺乏依据，监管体系碎片化，个人养老金制度的安全性令人担忧。
在这种前提下，政府的安全性责任应当从三方面进行理解。其一，政府有宏观调控与市场监督的责任；其二，政府具有保障个人养老金依照市场规律发展的责任；其三，政府具有提高公民金融素养的责任。个人养老金的社会属性决定了政府的宏观调控与市场监督责任，作为养老保障体系的重要一环，对于个人养老金产品，政府在准入层面有进行更为严格审查的责任；在监管层面有保障金融行为合法合规的责任；在追责与救济层面有依法追究相关机构与个人民事、行政乃至刑事责任以及对受害者进行损失补偿的责任。个人养老金的市场属性则决定了政府在履行职责时，负有应当尊重与保障市场客观规律的责任，应当充分发挥市场活力、培养公民金融意识、保障个人养老金相关产业良性发展。
3.公平性责任：保证个人养老金参保人资格与待遇相同
个人养老金存在养老金融排斥风险，即指社会中的某些特定群体没有能力进入养老金融体系，或没有能力以恰当的形式获得必要的养老金融产品或服务。在这一层面看政府的公平性责任，要求政府主动推广、帮助、普及个人养老金，保障每个公民有平等机会参与。
从时间维度来看，个人养老金交得越早，养老收入越高，但较为年轻的群体正处于现金压力较大的时间段，承担较重的社会压力，需要更多的资金。中老年劳动者具有更多的现金流，养老金收入对其影响程度较低，甚至有可能小于把这笔钱花掉所产生的满足价值。要想年轻人多交养老金，充分发挥个人养老金的作用，需要使其现金收入增加能够补偿每期因缴纳养老金而产生的亏损。想要激发年轻劳动者的积极性，需要政府出台切实的优惠与补贴政策，使得养老金的收益率能够高于当前的满足价值或由国家财政支付进行返利，减轻年轻劳动者当前阶段压力，使得其在积极参与个人养老金的同时，保障当前个人或家庭的生活质量。
4.兜底性责任：保证个人养老金最低水平的给付
作为我国养老保障体系的重要组成部分，个人养老金虽然带有极强的市场性、个人性特点，但也应当满足“可持续、有保障”的要求。其中“有保障”，是指政府要承担兜底责任，即“最低限度的标准”，保障所有个人都能获得符合人尊严的最低生活条件，使他们在任何情况下都能维持基本的生活水准。
个人养老金产品系金融产品，其收益随市场波动而波动，若出于兜底目的强制要求设立最低收益，不许产品亏损，无疑不符合市场规律，打击金融行业提供金融产品积极性；若所有亏损均由政府兜底，对财政的压力就会不可估量。因此笔者认为可以设立个人养老金风险预警机制与熔断机制，当金融产品长期收益率为负数时发出风险预警，在其总亏损到达一定程度时强制退出，以此对参保人财产进行兜底，保障最低给付水平。
个人养老金制度政府责任的实现路径
1.如何保证稳定
其一，要保证个人养老金制度的长期存在，需要扩大参保人数，我国可以设立个人养老金自动加入制度。对于在职员工，在进行社会保险登记时可自动加入个人养老金体系，创建个人养老金账户，依据个人选择在减免相应税收后由单位进行代扣代缴；对于新业态灵活就业人员，在选择参加城镇职工或城乡居民养老保险时，也默认设立个人养老金账户；对于农业劳动者，可以通过集体统一设立扣缴，也可以个人加入。在前期应当设立相应的退出机制与冷静期，参保人在冷静期内主动申请退保的，在扣除相应补贴、税收优惠以及相关手续费后，可以予以退还；在后期可以向强制性过渡，最终实现个人养老金的全覆盖。
其二，养老金要想实现增值，一定要根植于生产能力，由专业人士集中管理，遵循风险分散的前提下，把资金撤出劣势企业转投优势企业。同时在投资再生产过程中，要区分有利经济增长与不利经济增长。一方面，政府应当具备专业性，对于市场具备一定的敏感程度，能够在宏观层面管理统辖相关金融机构，推进资金流向优势企业，实现个人养老金增值；另一方面，又应当限制政府权力，避免出现政府为博取政绩、追求短期目标而滥用权力，盲目增加资产、扩大预算等，形成不利的经济增长。
2.如何保证安全
首先，在个人养老金制度发展初期，有必要强调个人养老金监管的重要性。一方面，若无法明确监管内容，便会丧失个人养老金制度的合法性基础。若监管内容缺乏效力，对资本市场功能以及风险的识别和管理缺乏基本了解，监督功能就无法有效发挥。另一方面，良好的监管也会对金融机构的表现起到积极的作用。
其次，政府不能大包大揽，而应当以管理人角色积极地参与到个人养老金运行当中，通过政府宏观调控和财政支持等方式推动整体个人养老金产品走向市场，发挥出政府积极助推、参与管理、服务式监管的作用。要将政府和市场在养老资金管理上的职能进行明确，辨析二者具体分工，保持政府应当在具体事物上的超然性，重点突显其监管职能。在保证市场作用的前提下充分发挥政府的调控作用。同时推动社会自我管理，充分发挥行业协会等自治组织作用，促进本行业良性发展。
最后，要发挥政府部门主导作用，整合推荐养老金融教育。政府在注重制度架构与市场监管的同时，也要注重对参与者个人金融能力的培养。通过提高国民金融素养的方式，使个人养老金制度发挥其应有作用，同时帮助参与人更好地选择金融产品，促使个人养老金金融市场良性发展，保障个人养老金金融安全。
3.如何保证公平
当前我国《个人养老金实施办法》规定，个人养老金的参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。但是，同时随着科技与经济的发展，衍生出了众多区别于传统行业从业人员的自由职业者，传统的公共养老保险对这部分人难以有效覆盖。而个人养老金制度的设立正好可以为这部分人提供相应的养老保障，因此笔者认为出于公平性的考量，政府应当放开参与限制，凡是社会劳动者均可参与个人养老金，不但保障了公平性，还为个人养老金增加了规模性，增强其盈利能力。同时在政府层面推进投资顾问服务，建立金融素养评价机制；市场层面提升专业能力，推广养老金融和养老投资者教育；个人层面增强养老储备意识，提升养老金融素养，保障公民有平等机会公平参与个人养老金制度。
在保障个人养老金代际公平方面，可以以政府作为主导，引导各金融机构开展针对养老金的授信制度，以按揭贷款的形式为年轻雇员的养老保险进行缴费，等退休后以养老金的形式返还给他们，从而突破当前个人养老金面临的困境，使得养老金支付与家庭的生命周期相吻合，帮助实现养老金作用最大化。
4.如何保证兜底
风险预警方面，对于长期连续亏损的金融产品（笔者认为，此处的长期连续是指以月度或年度作为衡量标准，在每一个月度或年度均为亏损状态并达到一定时间，此时间可以由专门机关依据产品类型进行划分，允许不同产品存在差异），要同时对参与人以及专门机构进行风险预警。对专门机构风险预警，要求专门机构对该金融产品进行审查，重点核查金融机构对该基金是否尽到职责，是否存在违规操作；对个人风险预警，通过对个人的资产状况进行评估，出于兜底考量对个人投资选择加以限制，避免参保者遭受超出其承受能力的损失。同时还要赋予参与者相配套的更换金融产品的权利，当其投资的产品出现高风险时，应当允许其更换金融产品。
熔断机制方面，针对不同产品基于总收益与单位时间收益设置不同标准，一旦某一金融产品的总收益或单位时间收益率跌幅达到较高水准，应当认为该金融产品不符合个人养老金类金融产品的标准，在审查金融机构是否尽到职责，是否存在违规操作的同时，对于产品内剩余资金向参与者进行返还，并对存在问题的金融机构进行处罚，其罚金可以用来补偿参与人，从而在实现兜底性的前提下倒逼金融机构合理稳妥主持基金，保障参与人养老权益。
发表评论