一、我国社会保险争议的类型

社会保险法律关系纷繁复杂，且相互交叉，由此产生的争议也极为复杂。根据不同的标准可以将社会保险争议分成不同的类型，如按社会保险的项目进行分类，可分为养老保险争议、医疗保险争议、失业保险争议以及工伤保险争议等等。

还可以按照社会保险争议的主体来划分。在劳动和社会保障部颁发《社会保险行政争议处理办法》之前，社会保险争议是基于劳动关系而产生的，仅涉及两方主体——用人单位和劳动者，因此，1993年《企业劳动争议处理条例》和1994年《劳动法》有关劳动争议的处理条文，都将社会保险争议涵盖于劳动争议之中，相应地也属于法院劳动争议诉讼的主管范围之内。然而，在新型的社会保险制度不断丰富和完善的情况下，劳动法意义上的保险已从单一企业内部自收自支的劳动保险逐步转化为社会统筹的社会保险。特别是《社会保险费征缴暂行条例》发布后，对社会保险费征缴的行政监管力度增大，相应行政法律措施也大大增强。社会保险已从劳动者与企业的双向关系转化为劳动者、企业与社会保险机构的多向关系，且这种关系的性质也从普通的劳动关系转化为国家参与的行政关系。自此，社会保险涉及三方主体：一是社会保险经办机构和服务机构，二是用人单位，三是劳动者。理论上，三方主体之间的任意两方主体都可能发生争议，即社会保险经办机构与用人单位、社会保险经办机构与劳动者、劳动者与用人单位，以及劳动者与社会保险服务机构之间的纠纷。

其中，社会保险经办机构与用人单位之间因社会保险费的征缴产生的争议、社会保险经办机构与劳动者之间因社会保险待遇产生的争议，由于争议的一方主体是行政机关，因而性质上属于行政争议。用人单位与劳动者之间因社会保险费的征缴和赔偿产生的争议又可以分为两类：一是因企业不交、少交或迟交社会保险费，劳动者申请补缴产生的争议；二是社会保险损失赔偿争议，即指保险事故发生后，劳动者依照法律、法规的规定，要求用人单位赔偿因其不交、少交或迟交社会保险费的行为所带来的社会保险待遇损失纠纷。因该类纠纷仅限于用人单位和劳动者这一平等主体之间，基于双方业已存在的劳动关系产生，故属于劳动争议。司法实践一般包括工伤损害赔偿纠纷和医疗保险赔偿纠纷。但是对于实践中大量存在的发生在劳动者与用人单位之间的不交、少交或迟交社会保险费争议，立法上规定尚不明确，认识上也不统一。笔者认为该类争议应当划入行政争议范畴。

从社会保险金的性质来看，它属于国家强制用人单位为劳动者交纳的具有保险性质的、劳动者为保险受益人的保险基金，由国家作为基金投资人占有、使用并保值增值。劳动者只享有基金的期待权，只在退休、失业、患病等法定情形出现才实际享有权益。保险金由国家强制用人单位交纳，因此在国家和单位间形成一种行政征缴关系，劳动者仅是国家规定的受益人，不是征缴关系中的权利主体，劳动者和单位之间并不因此形成债的关系。劳动者的期待权在法定情形没有出现前不能行使请求权，无权要求用人单位对自己履行交纳义务，只能向政府征缴机关提出请求，由征缴机关做出行政处罚。当退休、失业、患病等法定情形出现时，劳动者和单位才形成债的关系，劳动者就具有诉权。

二、我国社会保险争议的特点

（一）争议性质：公法性

对于社会保险争议案件的定性，从法体上说，涉及国家权力、社会公共利益的法律关系为公法范畴，核心体现在行政法律关系上；而涉及公民或其他民事法律关系主体之间基本权利义务的法律关系属于私法范畴，核心体现在当事人对民事权利的自由处置。劳动关系从渊源上和广义上讲属于民事法律关系中的特殊关系，它虽然表现为大量的国家和社会关系的介入，但在代表劳动法律关系主流的劳动合同关系上，平等自愿的原则是主流，劳动合同的签订、变更、解除都允许双方自由协商，争议双方可以让与、放弃某些权利。而社会保险条款是强制性的，双方只要存在劳动关系，就必须参加社会保险，无须在合同中约定。社会保险关系具有从私法向公法转变的表象：首先，在传统的劳动保险体制中，国家虽然以立法确定了社保关系的强制性，但社会保险费用支付和享有的关系在企业内部循环，企业在自生自灭中顽强挣扎；而实行社会统筹的新型社会保险关系是在打破人力资源企业所有制的前提下，实现了社会资源的共享，彻底突破了一家一厂的框框。其次，劳动保险体制下，争议的处理虽可依靠政府的调处，但问题的消化完全局限于企业内部；社会保险制度下，政府机构以法律关系当事人的身份介入社保费用征缴关系，并以行政权力为保障直接干预社会保险的关系，成为社会保险关系的主导者。

（二）争议主体：多方性

劳动争议是指劳动者和用人单位或其团体之间关于劳动权利和劳动义务的纠纷，争议主体是双方；社会保险争议则涉及多方主体，是指劳动保障行政部门及社会保险经办机构与管理相对人之间，因实现社会保险权利和履行社会保险义务产生分歧而引起的争议。此处的主体是多元化的，既包括劳动保障行政部门，又包括社会保险经办机构；既有劳动者和用人单位，又有医疗服务机构。由此直接派生出争议内容的复杂性。

（三）争议内容：复杂性

社会保险争议的各方主体在社会保险制度的实施过程中交叉地发生着关系，由此争议内容非常复杂。以工伤保险为例，由于主体的不同，发生的争议类型包括以下六类：

1、社会保险经办机构与用人单位的争议；2、社会保险经办机构与工伤职工及其供养亲属之间的争议；3、工伤认定机构与用人单位、工伤职工及其供养亲属之间的争议；4、劳动能力鉴定机构与用人单位、工伤职工及其供养亲属之间的争议；5、用人单位与工伤职工及其供养亲属之间的争议；6、医疗机构、职业康复机构与社会保险经办机构、工伤职工之间的争议。

这六类争议有的通过行政争议处理机制解决，有的通过劳动争议处理渠道解决，有的则通过普通民事诉讼解决，如医疗机构如工伤职工之间的争议。

（四）争议标的：给付性

社会保险给付关系是社会保险关系中最基本的关系，构成社会保险关系的核心。社会保险的目标，即分散社会风险和维护社会公平，只有通过社会保险给付才能实现；公民作为权利主体，他的权利的最终实现就是给付实现。社会保险任何项目的实施，都包含给付内容；社会保险管理机构与劳动者的关系，主要是给付的实施与领受关系。社会保险给付主要是现金给付，也包括物资给付和服务性给付。现金给付可以是一次性给付，如生育津贴、丧葬补助金等；也可以是定期给付，如伤残津贴、失业保险金等；而医疗保险实施的药品供给和医疗服务，康复中心提供的假肢安装服务，即是物资给付与服务给付的结合。给付是社会保险法律关系产生、变更和终止的最终结果。

在实践中，社会保险争议也集中于具有财产内容的给付争议。即使是企业欠缴、迟缴保险费的争议，也是由于减少了国家社会保险的统筹基金从而无法实施对劳动者的待遇给付而产生。而劳动争议中的社会保险损失赔偿纠纷，标的更是直指社会保险待遇的给付。

三、对完善我国社会保险争议处理的建议

（一）进一步明确劳动争议与行政争议的受理范围

社会保险费的按时足额征缴是一种法定的具有赋税性质的行政强制征收行为，将其作为一般劳动争议处理不仅因仲裁时效过短而难以切实维护劳动者合法权益，而且也易引发用人单位运用时效逃避法定缴费义务等问题。通过稽查、复查、行政复议等行政法律渠道处理该类争议，不仅在程序上更便捷有效，而且充分体现出社保稽核是一种公权利的行使，依据国际惯例和法理精神不宜设定时效制度、不受申诉时限的影响。因此，将未按时足额缴费产生的争议归为行政法律处理范畴，不仅还基金征缴的行政性以本来面目，更是社保基金管理的一项长足进步。

从效果来看，将缴纳社会保险费争议从劳动争议仲裁中分离出去有也利于提高劳动保障部门的责任意识。尽管我国法律规定用人单位未为劳动者缴纳社会保险费的，应由劳动保障部门责令用人单位限期缴纳，但在劳动者仍可向劳动争议仲裁委申诉的情况下，一些劳动保障部门会推卸责任，发现这些情况后往往告诉劳动者向劳动争议仲裁委申诉，将本应责令用人单位缴费的责任推卸掉了。其中一个重要的借口是劳动保障部门无法确定劳动关系，劳动关系应先由劳动争议仲裁委确定，这等于要求劳动者打好几次官司。这种观点是极其错误的。认定劳动者与用人单位是否存在劳动关系是一个事实问题，劳动保障部门当然有权调查确认。因此，取消劳动争议仲裁委对该内容的处理权，有利于提高劳动保障部门的责任意识，减少部门之间的推诿。

从立法趋势看，将社会保险费的征缴交由行政机关专门负责是一种必然，《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》已对此做出了规定。因此，对国务院在此以前发布的《企业劳动争议处理条例》及最高人民法院司法解释中的相关规定应作限制解释。应当尽快统一全国各地的做法，通过法律将此类争议的受理集中到行政程序上来，通过加大稽核和监察力度，保证争议的及时有效解决。

（二）关于劳动争议处理程序的重构

1． 程序设计原则

（1） 以效率促公平

劳动争议产生于社会生产活动之中，与社会生产和劳动者的生活密切相关，如果不能得到及时、妥善的解决，势必影响到劳动者及其家庭的日常生活，影响到企业正常的生产经营秩序，甚至会出现怠工、罢工、游行示威等突发性事件，进而严重影响社会的稳定与发展。因此，及时处理便是劳动争议处理制度的一个内在要求，以效率促公平。从各国来看，劳动争议处理程序莫不突出简便易行的特点。而我国现行劳动争议处理机制的一个严重不足，就是处理程序冗长、效率低下。法谚云“迟到的公正不是公正”，这在传统的体制中体现得非常明显，给当事人带来的损失是不可估量的。处理程序过于冗长，会使劳动者放弃用法律手段来维护自己的合法权益，不利于法律正义的实现。因此，效率原则应是重构我国劳动争议处理程序的一个重要原则。

（2） 赋予当事人程序选择权

赋予当事人程序选择权就是赋予当事人在法律规定的范围内自主选择纠纷解决方式以及在纠纷解决过程中选择相关程序事项的权利。当事人作为程序主体，理所当然是自己利益的最佳判断者。为了促进程序公正，应当尽可能地扩大当事人程序选择的空间，使当事人得以追求自己利益的最大化。如果当事人在纠纷解决过程中充分发挥自主权，最后的纠纷处理结果在某种程度上就是当事人自己行为的结果，当事人即使不满意，基本上也无话可说，愿意接受这样的结果。我国的劳动争议“一裁两审”的处理机制就是剥夺了当事人的程序选择权，将当事人被动地拉入设计好的程序中，即使不愿意也必须“走过场”，既没有体现公正，又实现不了效率。程序选择权既应该包括对仲裁或诉讼等争议处理方式的自由选择，也应该包括设置普通程序、简易程序和小额纠纷处理程序供当事人选择，以尽快解决纠纷。

2． 引入小额诉讼程序，审理标的较小的侵权纠纷

在劳动争议中，大多数都牵涉到经济补偿，是用人单位的违法行为造成对劳动者合法权益的侵害，使其经济收入减少。而拖欠工资案件和社会保险待遇案件属于典型的侵权纠纷，前者损害了劳动者依法获得劳动报酬的权利，后者侵犯了劳动者享受社会保险待遇的权利。可以说，二者都侵犯了劳动者的基本生存权。对于此类争议，如果全部按照普通的诉讼程序进行审理，势必因程序的严密、复杂而影响争议处理的效率，因为大部分侵权争议案情简单，标的额较小，需要及时处理。国家在考虑对劳动者的小额权利进行救济时，应当考虑劳动者的时间、精力和费用的节省等程序利益。

在这方面，我们可以借鉴香港的做法。香港的劳动争议是按照人数和标的的多少，分别由小额薪酬索偿仲裁处和劳资审裁处处理。对于申请人的数量在10人以下，每人申请款项在8000港元以下的纠纷由小额薪酬索偿仲裁处处理，超过的则由劳资审裁处处理。小额薪酬索偿仲裁处设在劳工处，类似于劳动法庭，在快速处理劳动争议方面发挥了积极的作用。

作为劳动争议的一类，社会保险损失赔偿纠纷大多事实比较简单，争议标的比较小，只有工伤赔偿纠纷的标的额可能会很高。如果设定了小额诉讼程序，此类争议的解决会更及时快捷。因为小额诉讼程序比普通程序、简易程序都要简化，具体表现在开庭时间放宽、审理程序简化、审理期限缩短、一审终审和法官依职权发动调解程序等。从别国来看，小额诉讼数额的上限基本上是普通人一至五个月的工资。我国小额诉讼的标的可以设定在1000至5000元之间。但是，当事人对是否适用小额诉讼程序应当有选择权，如果原告提出按小额诉讼程序起诉而被告提出采用普通程序，则必须按普通程序审理，以保障当事人的程序利益。