智库驱动：社会治理创新的中国探索

闵学勤

摘要：在顶层设计的引领性驱动和基层治理的创新性涌动双向助推下，2015年以来中国掀起一股前所未有的智库建设浪潮。西方凭借智库与治理理念的锲合，并透过多元“知识+”模式，已走过近百年发展历程。中国规模化的智库建设虽刚起步，但已初显全社会驱动、各基金倾斜、法人式治理、排行榜频出和有效性待察等五大特征。为此，笔者认为通过服务国家型、驱动社会型、经济导向型和区域战略型智库等四大重点类型智库的并肩合作及全力驱动，这轮智库潮的中国探索很有可能将开启社会治理的新格局。

在“十二五”落幕以及“十三五”开启之交，嵌入全球化的中国社会迎来一股迅猛的智库浪潮。这波浪潮席卷更多元的治理目标、更彻底的社会动员、更丰富的经济资本以及更广泛的人力资源。

追溯这波浪潮的形成，从顶层设计看首先是2012年十八大报告中提出要“发挥思想库作用”；2013年，习近平主席首次提出要建设“中国特色新型智库”；2015年1月20日，中办、国办联合印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，对智库的定性定位、建设标准、发展格局、改革思路和管理体制提出了明确指导意见，这也是作为新中国成立以来首个关于智库发展的纲领性文献，紧接着11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《国家高端智库建设试点工作方案》，为引领智库良性发展提供了高端范本。

除了顶层设计的引领性驱动，基层社会治理的创新性涌动也助推了这波浪潮。改革开放三十多年，在市场化机制基本建构完成后，作为国家与个体之间纽带的社会建设开始兴起，并从社会管控、社会管理逐步向社会治理过渡，来自社会多方的不同声音有机会集聚、发散并与互联网时代叠加，开始担当一定的社会职责，建构一定的影响力，来自各层级的研究机构和社会组织在为国家分担的过程中也开始直接或间接地影响政府决策。

上下互动，共同聚合形成的第三波智库浪潮才刚刚经历不到一年的时间，与西方发达国家近百年智库发展史相比，通过智库驱动来开创中国社会治理创新格局，并在全球获得足够的治理话语权还有很长的路要走，但这一中国式探索已不可阻挡。

一、智库：作为一种治理形态而存在

虽然与20世纪末才兴起的“治理”理念相比，智库的存在要早半个多世纪，但就其在国家和社会运行中的定位而言，智库其实一直以一种治理形态而存在。按照全球治理委员会，以及詹姆斯·罗西瑙①、俞可平②等学者对治理理念的界定，可以用“参与”、“透明”、“责任”、“回应”、“平等”和“有效”等六个关键词来概括和解读什么是治理，与之同时就智库存在的意义和行动而言，“发声”、“公开”、“担当”、“响应”、“独立”和“高效”等六个关键词几乎可以和其进行无缝对接（详见表1）。

表1 智库和治理的关键词对应

智 库·关键词

治 理·关键词

发 声

参 与

公 开

透 明

担 当

责 任

响 应

回 应

独 立

平 等

高 效

有 效

第一，“发声”与“参与”。智库存在的首要职责是“发声”。借助拉迪(Stella Ladi)在政治科学百科全书中对智库的定义“有别于政府机构的，致力于运用专业知识和网络活动为多元政策议题提供建议的研究机构”③智库以公共事务、公共政策为研究对象，必须面向公众或面向政府发声，才能担纲社会责任或影响政府决策。而治理要义中的“参与”即为政治、行政过程中不同行为主体对公共事务的参与。两者间的差别在于前者以主体身份进行深度的、甚至有干预意涵的参与，而后者更着重广度的、多元化的参与行动；第二，“公开”与“透明”。智库与研究机构或高校不同，它并不是服务单一或者特定主体，它是一个公共平台，它生产的思想产品是可公开的，最终服务全社会的，这与治理的主体、过程及结果要求公开透明如出一辙。智库相比政府机构、治理相比管理，都更贴近社会大众，更具开放性和包容性；第三，“担当”与“责任”。无论智库偏向经济金融、国际关系、能源环境、政策制度、教育文化或传媒、司法等任何一个研究领域，还是它的运行受政府或民间资助，都需担当一定的社会责任。就西方发达国家的经验而言，高端顶级智库的发声、参与直接影响到国家发展战略和社会运行，在这一层面上智库所担负的职责和义务并不亚于在治理过程中政府机构或公共服务部门所担负的职责与义务；第四，“响应”与“回应”。

智库与一般的公共机构不同，它嵌入社会发声、发展并建构影响力，当面对公共事件，特别是面对专业范畴内的突发或关键事件时需在第一时间内进行响应，表达智库的明确立场，输出智库的独到见解，甚至还需提供智库的行动方案，这与治理实践中各治理主体需及时回应来自多方的不同声音有异曲同工之处。及时地响应或回应在现代治理中是衡量组织行动力和影响力的重要指标，智库存在的重要目标是影响公共政策、推动社会进步，而关键事件聚焦民意、吸引各方关注，是智库参与发声、建构影响力的重要场域；第五，“独立”与“平等”。有关智库独立性的话题在中西方智库建设中经常被提及，西方智库由于其实施董事会治理结构，有相对较好的独立性。当然董事会成员由于无法撇清其党派和财团代表身份，与中国许多智库存在官办民营的性质一样，西方智库也只能做到一定程度的独立，但独立发声或保持中立的价值观都是全球智库共同追求的重要目标，就像治理过程需要平衡多方声音一样，即便影响效率，仍然要尽可能让治理的多方保持平等，各方的利益均能兼顾；第六，“高效”与“有效”。智库运行虽不是企业样态，但如果发声、响应不够及时，往往在很大程度上削减智库存在的效用，因此追求高效的仿企业化运行模式是其常态。同样，治理对效用的追求远超过管理，管理往往是以维护科层秩序为优先，而治理必须保持效度才能赢得多方认同，并形成合力来持续推动。

二、智库在西方社会治理中的角色扮演

智库与西方工业化、现代化发展历程几乎如影相随，共生共存：从20世纪初到第二次世界大战期间，逐步兴起的基金会和政府研究学会型智库，致力于输出科学知识和思想产品，应对工业化以及随之而来的社会问题、公共政策问题；从二战结束到20世纪80年代，西方，特别是美国，基金会帮助成立了大量智库，因而在私营政策分析行业开始形成广泛影响。政府对自然科学家和社会科学家的研究成果有相当依赖，与智库签订大批合同，最具代表性的便是成立于1948年的兰德公司。尽管如此，仍然存在另外的范例——和政党与产业资本家结成联盟的智库，即“欧洲模式”。公众存在不少对智库公正性的担忧，相当多的智库拥有良好的政府关系，也有许多智库领导人在政府担任过高级职务④；20世纪后期，随着全球化和国际问题的延伸，西方智库开始向全球拓展，一大批与政界、企业界和媒体关系极为密切，形成错综复杂交互网的“智库托拉斯”应运而生。正如美国著名政治学家G.William Domhoff在其《谁统治美国？》系列著作中认为的，智库不但是联系权势、金钱、舆论和公众的纽带，还是社会上层阶级（Uper-Class）统治架构中的必要组成。⑤这从另一个侧面也验证，西方智库已深嵌于社会各方力量之间，在形成产业链的同时直接影响着公共政策的制定和社会治理的变迁。

据据美国宾夕法尼亚大学智库研究项目（TTCSP）研究编写的《全球智库报告2015》显示，2015年全球共有智库6846家。其中，美国以1835家智库稳居首位，中国是世界第二智库大国，智库数量达到435家，比2014年增加了6家，英国和印度分别以288家和280家位居第三、四名。2015全球智库综合排名榜单共列及175家世界智库，美国的布鲁金斯学会、英国的查塔姆社和美国的卡耐基国际和平基金会位列前三名。⑥在智库数量最多的前十国家里，美国智库的数量遥遥领先，相当于欧洲智库的总量。美国作为世界第一智库大国，其现代意义上的智库经历了较长的发展阶段，各类顶级智库积累了多样、高效的治理经验，这与美国社会的大规模、合法化的公众参与历程有关。

美国在20世纪中期之后，公民在许多重要领域的公共政策制定和参与行动日趋合法化，这其中包括联邦政府颁布的新《公民参与保护法案》，以及林登·约翰逊政府推行的“伟大社会计划”（Great Society Program)，联邦政府要求州和地方政府在实施城市改造计划中，必须赋予公民参与管理的权力，之后公民能动主义（Citizen Activism）或积极公民资格（Active Citizenship）理念不断增强，即在组织决策或公共决策中，组织成员或公民要求分享权力，直接参与决策过程，其范围涉及从象征意义的参与到实质性参与⑦。随着公众参与的不断扩大，团体参与、组织参与及智库参与社会治理的机会越来越多，特别在国家、社会和个体的三元架构中，代表社会力量的智库扮演着顶级社会组织的角色，加之智库通过旋转门的方式吸纳了诸多政界、商界、学界和媒界精英，他们通过智库共同生产政策和思想的同时，也编织了庞大的社会关系网。即便如此，美国智库仍然最大程度地恪守“独立性”原则：布鲁金斯学会将独立性与研究质量和智库影响力相提并论；兰德公司强调自己的研究是严格的、客观的，不受捐助方、商业因素、党派和意识形态影响；皮尤研究中心宣称“我们是非营利、无党派、无倾向性的”机构；威尔逊中心认为自己是美国最重要的无党派政治论坛；卡托研究所为了保持其独立性，甚至拒绝接受政府资助。⑧虽然有学者并不完全认同美国智库的独立性坚守，但即使是相对独立也至少维系了公众的基本信任，政府在没有更好的选择之下也不得不采纳智库的数据及成果，由此形成的良性循环为美国智库的登峰造极创造了良机。

经历近百年发展历程的西方智库在社会治理中所扮演的角色，可以用“知识+”来表达。作为高端思想内容的生产方，仅有知识本身并不足以改变社会，西方智库通过“知识+经济”、“知识+政治”、“知识+社会”、“知识+传媒”进行深度和广度链接，不仅将其“知识+”模式应用于内部治理结构，而且在面对外部治理需求时只有启动开放包容的“知识+”模式才能高效、精准地做专业回应。

三、新一轮中国智库潮的主要特征

从2015年年初起开始风起云涌的新一轮中国智库潮，其规模之大、范围之广、行动之迅速、转型之果敢，无论对政界、学界，商界还是媒界而言都始料未及，智库在2015年毫无争议地成为热词、关键词，实实在在地开始撬动社会治理，可以想见，随着这一智库风潮的持续和内外力的推波助澜，或将推动中国社会的变迁。细细梳理，这一轮中国智库潮的主要特征表现在五个方面：

1.顶层设计下的全社会响应

这轮智库潮源起于2015年1月20日中办和国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，《意见》提出：“到2020年统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。”⑨

在《意见》出台之后的一年内，从中央到地方前所未有地高度响应：包括国家级的《“一带一路”智库合作联盟成立宣言》和《国家高端智库建设试点工作方案》发布，二十国集团智库峰会（Think-tank 20，简称T20）联合出台的《G20：从2016到2030》年度报告等。各地方及部委调用多方资源全面成立新型智库，或将原有研究机构转型升级为智库。一时间智库从名词到实体渗透至社会治理的各个角落，开始尝试以智库形式参与治理、建言献策和影响社会舆论。

2.各类基金向智库发展倾斜

全社会动员下除了各类智库实体纷纷创建外，各类基金，包括国家社科基金、地方政府的政策研究基金、政府智囊类基金，以及传媒基金、企业公益基金等也都向智库倾斜，形成了“政府+资本”的双核驱动，而这一场景与之前30多年间的市场化进程、城市化浪潮有趋同之处，虽然基金的投入规模和总量无法与之相媲美，但在中国大政府治理、国家驱动为先的战略框架下，这一轮智库潮获得了最高规格的系统化推动。当然各类基金对智库的投入许多还仅处于种子基金的“天使轮”样态，也即智库仅有一个概念，发展战略和运营模式还停留在纸上。智库能生产什么样的思想产品、对公共政策的驱动力和对社会运行的推动力直接影响到各类基金的持续投入，而这一轮智库潮也必将经历大浪淘沙过程，沉淀下来的才有机会参与国内、甚至全球智库的真正角逐。

3.新型智库首尝法人式治理

新一轮中国智库潮中的一个显要特征是从中央到地方纷纷筹建“新型智库”。所谓“新型”，首先是相对于国内原来的智库类机构和智库类活动而言的。依照职能划分，国内具有政策研究咨询性质的机构，如党政机关政策研究部门、社科院、党校、行政学院，包括一些企业和民间的机构，都可以称之为智库。而“新型”是指智库服务决策的渠道是多样的，活动更加规范化、制度化，通过不断整合协调，充实完善智库要素，切实履行智库功能。二是“中国特色”，这是相对于国外智库而言的。与西方智库相比，中国特色新型智库始终以维护国家利益和人民利益为根本出发点，充分体现中国特色、中国风格、中国气派。⑩

为了践行智库的新型样态，有些新型智库首尝法人治理结构，例如江苏紫金传媒智库、察哈尔学会和重庆智库等。与以往科研院所和高等院校的研究机构不同，法人治理下的新型智库，都采用理事会模式，即重大决策通过理事会决定，而日常智库运营交由理事会下的研究院或研究中心负责。法人治理还意味着财务独立，并接受对外公开的财税管理制，这使得这批新型智库从一开始并进入规范化的良性运营轨道。同时法人模式下其机构设置、人才引进、薪酬待遇、决策机制、成果转化和对外传播等方面都形成上下制约、互相监督和逐层担责的治理框架，相比自上而下的传统行政管理模式有诸多优越性。

4.国内外智库评价榜单频出

智库作为国内的新词、热词传播还不到一年，传统智库刚刚找到转型的方向，新型智库才招兵买马、摩拳擦掌，各类智库评价榜单便开始分门别类排座次。首先出炉的是2015年11月10日由中国社会科学评价中心完成的全球智库百强排行榜。评价中心历时一年多，发放两万多份问卷调查，实地调研国际国内超过100家智库，横跨9种语言的课题组人员在全球搜集数据，筛选出1786家来源智库，并锁定359家目标智库进行分析，试图绘制出一幅清晰的“全球智库地图”。该排行榜显示，共有31个国家和国际组织的智库上榜。全球智库排名前三的分别是：美国卡内基国际和平基金会、比利时布鲁塞尔研究所和美国传统基金会。中国国务院发展研究中心入选全球智库排名前十位，另有8家中国智库跻身全球百强名单［11］；紧接着2016年1月27日由美国宾夕法尼亚大学TTCSP项目连续第九年打造的《全球智库报告2015》在北京发布，2015全球智库综合排名榜单175强中，美国的布鲁金斯学会蝉联榜单首位。中国社会科学院（第31名）、中国国际问题研究院（第35名）、中国现代国际关系研究院（第39名）、国务院发展研究中心（第50名）等9家中国智库入选。同一天，由上海社会科学院编写的《2015年中国智库报告》在上海发布。该报告显示，2015年度中国智库综合影响力排名（Top15）为：中国社会科学院、国务院发展研究中心、北京大学、清华大学、中国科学院、复旦大学、中央党校、上海社会科学院、中国人民大学、中国工程院、中国国际问题研究院、国家发改委宏观经济研究院、上海国际问题研究院、中国国际经济交流中心、南京大学。［12］

5.智库嵌入社会治理待观察

社会治理讲究多元参与、互动回应、资源整合和决策优化，很难说谁是社会治理中常任的主体，只有具备足够的专业能力、参与智慧以及合作精神的合法性主体才能成为社会治理中的常客及座上宾，而智库具有天然的优势。但是新一轮智库潮下短时间内平地而起的所谓智库，许多在建制上并不具备法人资格，在理念上并非以推动社会良性运行、为大众创造更多福利为宗旨，在运营上还很难做到独立发声，而最终的成效上或多或少还以行政绩效论处。同时中国目前常规社会治理中容易出现的弱参与瓶颈、搭便车困境等，在无论是正在转型的传统智库还是初现雏形的新型智库中仍很难避免。相比其他社会组织，还没有足够的证据证明其已习得更多的参与能力，虽然建言献策是大部分智库的运行目标之一，即使智库在西方被称为政府、市场之外的第三只手，或继立法、行政和司法之后的第四部门，但在中国，智库嵌入社会治理、引领社会治理还需要更多的时间来观察。

四、多元智库模式驱动下的社会治理创新

中国新一轮智库潮的兴起其实并非偶然，改革开放以来30多年的高速经济增长为国家、为国民带来财富的同时，为中国在国际舞台上赢得了更多的尊重和话语权。而另一侧面，嵌入全球化的中国在诸多领域面临挑战，包括国际关系、经济转型、能源环境、住房消费、医疗养老、信息安全、金融秩序和社会稳定等等，这些挑战需要专业、持续和全面的定性定量分析，即便一直以强政府、大政府著称的中国政府仅依赖单方面的能力也已很难应对，政府向智库转移部分压力、让渡部分权力，依赖智库提供更精准及时的大数据信息和更高效务实的政策建议，甚至通过智库释放多元价值观已是迫在眉睫，智库不单纯作为政府的智囊，而是作为政府的左膀右臂为政府分忧减压，为社会良治开山引路。也即中国目前所面临的全方位挑战，需要智库主动出击，先天下之忧而忧，开创中国特色的、智库驱动下的社会治理创新。

与西方智库发展历程不一样的是，中国智库无论属于传统还是新型，很难在短时间内去行政化，而急政府之急、寻求与政府的合作、借助政府的力量来推动社会前行可能在相当长一段时间内还是常态，那么中国智库就无法单纯模仿，而是应在借鉴西方智库运营模式的基础上，探索建立中国特色的多元智库模式，以此来驱动社会治理创新。为此笔者提出四大类智库模式：

1.服务国家型智库

这类智库以国家各部委下属研究机构、中科院和社科院系列智库、各级党校智库，以及国家重点扶持的智库为主。他们以服务国家战略为导向，应成为国家在外交、政治、经济和社会等各大领域的风向标、指南针，他们的研究成果应直接影响到国家的顶层设计，同时还应成为国家各项政策发布之后的宣导者、解读者和实践引领者。这类智库除了要高瞻远瞩地放眼世界、随时保有国家关怀外，更需要接地气、懂民生，随时承担国家政策和民情民意之间的对流输送、上情下达职责。

2.驱动社会型智库

改革开放前的中国单位制在在相当程度上替代了社会的功效，改革开放后经济驱动为先，且单位制逐步消减，社会的建构也就最近几年才获得启蒙、启智，但仍属政府推动、孵化下的，非自下而上的自主性社会建构。新一轮智库潮正在催生一批驱动社会型智库，他们运用“互联网+”的创新思维和大数据分析技术，通过及时舆情跟踪，把脉社会心态来问诊社会问题、预警社会风险、建言政府决策。与服务国家型智库的定位不同，他们面向公众、面向社会，以启迪公众，驱动社会治理为优先。他们只是作为社会治理中多元介入中组织化、合法化的一方，他们并不一定能代表公众发声，除非他们真实精准地了解民意。而作为政府的代言人或政府的传声筒也不是其应有之义，相对而言，他们的独立性恰好可以平衡国家与个体之间不对等关系，如果这类智库规模化、持续专业地发声，驱动社会前行的力量不可小觑。

3.经济导向型智库

虽然中国经济总量已在世界排第二，但人均GDP仍排在全球百名左右，也就是说从国强转向民富还需多方的智慧凝结和着力推动，因此以经济研究为主，担负引领中国经济结构转型重任的经济导向型智库仍是智库中重要的生力军。和前两类综合性智库相比，经济导向型智库更具专业性，但在中国，经济的问题同样会引发社会问题和环境问题等，所以此类智库在战略构想、人才储备和实际运营方面仍不可忽略全方位、多学科的大背景、大格局。

4.区域战略型智库

新一轮智库潮中各地方政府及研究机构均纷纷完善或筹建了各自的区域战略型智库，这类智库集聚各地优质的人财物资源，致力于服务地方，并通过地方的吸纳及优化来间接影响社会治理及国家治理。这类智库最需要克服的是地方狭隘主义、人才的短缺和智库定位的地方格局。智库与其他社会组织或研究机构不一样，即便是区域战略型智库都需立足更大的格局和更宽广的视野，否则有可能跌入窥一斑而无法知全豹的陷阱。

四大类智库模式虽不能概全目前中国正在转型和正在崛起的所有智库，但如果这四大类智库在恪守分工、各司其责的同时，能并肩合作、全力驱动，这轮智库潮的中国探索很有可能将开启中国社会治理的新格局。

注：

①詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林译，江西人民出版社2001年版。

②俞可平：《治理和善治》，社会科学文献出版社1999年版，第9-11页。

③Stella Ladi. Think Tanks, in Bertrand Badie, Dirk Berg-Schlosser and Leonardo Morlino eds. International Encyclopedia of Political Science. Thousand Oaks: Sage, 2011. pp.2608-2611.

④雷蒙德·J.斯特鲁伊克：《经营智库——成熟组织的实务指南》，李刚译，江苏人民出版社2015年版，第6页。

⑤陈媛媛、李刚、关琳：《中外智库影响力评价研究述评》，《新疆师范大学学报》2015年第4期。

⑥曲一琳、王斯敏：《全球智库报告2015发布》，《光明日报》2016年1月28日。

⑦约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2010年版，第1页。

⑧关琳、李刚、陈媛媛：《美国智库“独立性”拷问——基于董事连锁网络的实证考察》，《光明日报》2015年6月17日。

⑨引自2015年01月21日的新华网“《关于加强中国特色新型智库建设的意见》全文”，。

⑩李扬：《把握智库内涵建设新型智库》，《光明日报》2015年2月15日。

［11］钟哲：《在全球智库评价体系构建中发出中国声音》,《中国社会科学报》2015年11月11日。

［12］《智库头条》编辑部：《从两大智库排名看中国智库建设现状》，《智库头条》2016年1月28日。