作者简介

冯兴元，中国社会科学院农村发展研究所研究员。主要从事农村金融和农村财政研究；

鲍曙光、孙同全，中国社会科学院农村发展研究所。

【导 语】“十三五”时期，社会资本投入农业农村领域资金规模持续增大，投资领域逐步拓展，政府和社会资本合作的项目规模显著扩大，形式不断创新，社会资本参与农村的组织模式和利益分享机制逐步多样化。但是土地、融资、人才和科技瓶颈是社会资本投入的主要制约因素，部分社会资本参与农业农村投资效率不高，政策支持缺乏系统性和稳定性，政府过度干预加大政策风险，同时资本下乡监督管理机制严重滞后。基于此，中国社会科学院农村发展研究所冯兴元研究员的研究团队建立了一个扩展的威廉姆森经济治理分析框架，对社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的特点、现状与问题做较为全面分析。总体上看，在“十四五”时期，要创新乡村振兴与农业农村现代化多元投融资机制，强化顶层设计，细化操作方案，加快健全社会资本下乡的用地、人才和融资保障机制，吸引、培养和保护更多的企业家型人才，健全社会资本政策支持体系，优化社会资本参与政策环境，健全利益联结风险防范机制，构建和完善农业产权市场，增强投资吸引力。

关键词：乡村振兴；农业农村现代化；投融资；社会资本

一、问题的提出

资本作为一大核心生产要素，其有效投入和配置是成功实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的一种重要决定因素。当前我国的农村投融资体系改革虽然取得了较大的成效，但农业农村发展的资金投入总量仍然存在较大的不足，资金资源的配置效率也还存在较大的提升空间。

农业农村投资是以改善农业生产条件、促进农业生产经营与发展、组织农产品供应、实现农业的多种功能、提升农业经营者收入以及优化农业农村生态环境为目标的投资活动。农业农村投资涉及的领域大于农业投资，其还包括了农村地区农业投资之外的投资。两者均是实现乡村振兴、推动农业农村现代化的重要驱动要素，且两者的投入来源均主要包括经营主体的自有资金投入、财政资金投入、金融部门资金投入和社会资本投入。从广义角度看，农业农村社会资本投入包括农业农村经营主体的自有资本投入，外加金融与财政部门之外的外部资金投入，甚至还可以把金融投入包括在内。从狭义角度看，农业农村社会资本投入单指外部资金投入，不包括农业农村经营主体的自有资本投入和金融与财政部门资金。本文关注狭义的社会资本投入，兼顾广义的社会资本投入。在未做特别说明情形下，文中的社会资本投入特指狭义的社会资本投入。

随着国家惠农政策累积叠加，农业农村经营效益提升，城镇非农产业经营效益相对下降，农业农村领域对社会资本吸引力越来越高，越来越多的社会资本进入该领域。因此，研究社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的基本发展情况，推动社会资本的进一步参与，对实现乡村振兴和推动农业农村现代化均至关重要。但是，现有文献仍然缺乏有关社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的较为系统的、定量定性相结合的总体分析。基于此，本文可能的学术贡献在于：本文在梳理社会资本参与的总体政策背景和研究现状的基础上，提出了相应的分析框架，总结和分析现有的农业农村社会资本投入乡村振兴和农业农村现代化的总体特点、状况和存在的问题，并提出相应的改善农业农村社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的对策思考。鉴于篇幅限制，全文聚焦于社会资本在农业和相关领域的投入。

二、政策背景、研究现状与分析框架

近年来，国家一直鼓励工商和社会资本进入农业农村领域。在政策层面，2013 年中央“一号文件”首次明确鼓励工商资本投向农业农村领域。此后，2015—2020年的中央“一号文件”都在鼓励并规范社会资本投向农业农村领域。2020年“一号文件”提出“引导和鼓励工商资本下乡，切实保护好企业家合法权益”。2021年中央“一号文件”明确提出，要“强化农业农村优先发展投入保障”，鼓励和引导社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化。相应地，近年来相关部门先后发布了鼓励社会资本参与乡村振兴（包括新农村建设）和农业农村现代化的政策文件，以推动创新投融资机制，降低准入门槛，营造良好营商环境，激发社会资本投资活力，更好地满足在实现乡村振兴（包括新农村建设）和推动农业农村现代化过程中多样化的投融资需求。其中，最主要的政策文件包括《财政部国家开发银行关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》（2015年）、水利部印发的《深化农田水利改革的指导意见》（2018年）以及农业农村部办公厅和国家乡村振兴局综合司印发的《社会资本投资农业农村指引》（2021年）。

当前学界对社会资本参与农业农村现代化和乡村振兴进行了大量研究，相关研究围绕社会资本的作用、逻辑和路径、问题和风险等视角展开。王丰等[1]从城乡融合发展机制视角研究认为，社会资本对于乡村振兴战略实施十分重要，需要通过城乡融合机制在推动农业农村现代化、实施乡村振兴战略中发挥作用。陈艳和刘志凌[2]、张如孟和刘法威[3]分别以一家农业科技发展有限公司和一个村的农业产业为例，探究社会资本参与乡村振兴战略的路径。在社会资本问题和风险方面，周振等[4]研究认为，工商资本参与乡村振兴存在要素不匹配、门槛高、配套服务缺失等障碍，邓蓉和朱明芬[5]则研究了民营企业参与乡村产业振兴的愿意及现状分析，认为民营企业参与面临建设用地取得难、扶持政策享受难、金融保险受益难等问题。涂圣伟[6]则从利益联结机制角度出发，认为工商资本参与乡村振兴利益调节机制残缺、利益保障机制建设滞后、利益分配不合理等问题。从风险角度，贺雪峰[7]认为，工商资本下乡存在非粮化、影响农村社会结构等风险。王彩霞[8]则认为工商资本下乡并没有显著提高规模农业生产效率，但迅速提高了农业生产成本，导致农业规模化生产出现震荡。周振等[4]则认为，工商资本下乡存在市场、信用、法律和政策等风险。杜涛等[9]通过对河南农业企业工商资本的问卷调查，分析认为农业发展前景、国家政策及企业发展是投资农业的主要原因，其十分需要政策支持、财政补助和金融支持。从现有文献来看，第一，多数文献聚焦于案例研究或区域数据分析现实问题，缺乏全国层面的分析。第二，缺少学理性的系统分析，虽然周振等[10]基于要素配置分析框架，分析了大量工商资本下乡却“跑路烂尾”的现象，但其仅局限于要素配置的微观层面。因此，本文构建社会资本参与乡村振兴农业农村现代化，将微观和宏观相结合并较为系统和综合地分析社会资本参与的总体状况、整体特征以及问题，从而弥补了现有研究的欠缺。

作为构建本文分析框架的出发点，本文先梳理资本投入对经济增长，尤其是对农业农村经济增长的作用机理。资本是经济增长的核心要素，对经济增长发挥基础性作用。无论是Rodan[11]的大推进理论，Leibenstein[12]的临界最小努力理论，还是Rostow[13]的经济发展阶段理论，都强调资本要素在经济增长过程中的核心作用，发展中国家只有通过大规模投资才能摆脱贫困落后的困境。钱雪松等[14]、徐盈之和童皓月[15]研究发现，除资本规模外，资本效率也会对经济增长产生影响，其不仅影响经济规模，更会影响经济发展质量。具体到农业农村领域来说，农业农村现代化和乡村振兴都需要资本持续投入，资本要素是乡村振兴和农业农村现代化的基础。当前农业现代化具有丰富的内涵，包含粮食供给保障、农业结构优化升级、质量效益提升、可持续发展等多个方面。张红宇等[16]认为，农业现代化本质是在保障基本供给基础上有效整合各种资源要素，提升农业综合竞争力，充分拓展农业多种功能。农业现代化是多种要素整合、资源优化配置的结果，社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化，不仅要研究社会资本投资规模对农业经济增长的影响，更要基于农业农村现代化发展内涵，研究如何通过社会资本提升经济发展质量，进而推进农业农村现代化。

社会资本下乡最终需要体现为农业农村生产经营的经济效率得到提升。刘魏等[17]发现，社会资本下乡显著提高了农业生产效率，社会资本参与有利于推动农业农村效率提升和实现农业农村现代化。但从实践角度来看，农业的弱质性和农村本身的特殊性、农村市场的不完善、体制与法规政策的问题等因素都制约了社会资本作用的发挥。社会资本面临种种困境，资本效率并不高。资本充分发挥作用有一定的前提条件，社会资本效率受多方面因素的影响。威廉姆森[18]认为，社会科学研究分为社会基础、制度环境、治理结构和配置效率四个层次，其中，社会基础包括风俗、传统、习惯、道德以及宗教等非正式制度约束；制度环境包括产权、政体、司法、行政等正式制度约束；治理结构是在第二层次的制度环境下根据各种交易安排形成的治理结构（经济与非经济组织、市场、政府组织、混合结构等）；资源配置（含雇佣）则是追求边际效率最优。社会基础、制度环境和治理结构影响资源配置效率，资源配置是决定经济活动效率的微观单位。

威廉姆森的上述经济治理分析框架有助于我们对社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的分析，但其框架仍过于静态，其所追求的效率还停留在静态配置效率，而没有考虑到奥地利学派强调的动态效率[19]。且威廉姆森经济治理分析框架虽然包含经济组织，但没有涉及企业家地位，而企业家在农业农村现代化过程中发挥着决定性的作用。动态效率体现为从动态角度看企业家驱动市场过程、发挥其创造性和对市场过程的协调作用所能带来的效率[18]。熊彼特意义上的企业家是指，其职能属于实现新组合者或推行创新者[20]。柯兹纳[21]意义上的企业家关注以低进高出的套利方式销售任何东西并获取利润，对市场上未被利用的利润机会表现出警觉，能够先于他人发现机会，并组织资源来力图实现这些机会。柯兹纳[20]意义上的企业家把警觉的企业家承担不确定性作为一种当然之举，还把熊彼特意义上的企业家实现新组合或推行创新的行为作为实现套利的一种方式。企业家驱动竞争性市场的过程使整个经济呈现很大的创造性，且使市场走向更大程度的供求匹配和协调[18]。基于上述分析，本文的研究在总体上依托一个包含制度环境、治理结构和资源配置三个层面的威廉姆森经济治理分析框架，同时补充和扩展以动态效率和企业家理论的分析视角，由此构成一个扩展的威廉姆森经济治理分析框架，用以分析社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的制度和法规政策、当前农业农村领域的相关治理结构、企业家发挥作用的空间、社会资本参的经济绩效等。

制度环境分析尤其涉及现有社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的有关法规政策与制度环境，其中也涉及对农村产权的界定、使用和交易，对农村产权和社会资本的保护等法规政策。治理结构分析涉及研究现有农业农村的经济治理结构，包括新型农业经营主体和小农户的治理、农村要素市场与产品市场（两者的衔接即构成供应链）、混合结构等。资源配置分析着眼于分析现有农业投资的效率问题，包括财政支持、金融服务和社会资本投入等方面的较短期配置效率。动态效率和企业家理论视角属于补充和扩展的视角，侧重于从中长期角度分析要素配置、尤其是资金要素配置的动态效率，这里既关系到现有农村制度框架和治理结构能够提供多大的空间以促进发挥熊彼特和柯兹纳意义上企业家的作用，又关系到这些意义上的企业家在不利条件下在多大程度上能够打破和再塑现有农村制度框架和治理结构。且笔者认为，中央和地方政府有关部门负责人也可以发挥“政治企业家”的作用，推动农村制度框架和治理结构朝着有利于经济企业家发挥其作用的方向转型。

三、社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的特点与总体进展

当前社会资本参与我国乡村振兴和农业农村现代化呈现出一些特点，且总体上取得了较大的进展，具体总结如下：

（一）社会资本投入农业农村的规模不断增大

“十三五”时期，中国社会资本投入农业农村领域的规模较大，且数量不断增加。据中国人民银行历年《社会融资规模存量统计数据报告》数据显示，2015年末社会融资规模存量为138.14万亿元，2020年末该数值达到284.83万亿元。根据《中国农村金融服务报告（2018）》《2019年金融机构贷款投向统计报告》《2020年金融机构贷款投向统计报告》，2007—2020年全口径涉农贷款从6.12万亿元增加到38.95万亿元, 农林牧渔业贷款本期余额从1.51万亿元增加到4.27万亿元，农户贷款本期余额从1.34万亿元增加到11.81万亿元；同期，全口径涉农贷款占各项贷款比重从22%增加到22.50%，且在2014年曾不断攀升到峰值28.10%，其后逐年回调。总体上看，金融支农资金总规模不断增加，金融支持力度亦在不断增强。

图1历年农林牧渔业民间资本固定资产投资情况