原文刊载于《中国科学院院刊》2024年第2期“专题：国家公园现代化治理体系建设”。本文为精简改编版

黄宝荣

中国科学院科技战略咨询研究院

中国国家公园体系建设起步虽晚，却承载着新时代赋予的重要职责和使命。国家公园不仅承担着保护中华民族最重要的自然生态系统和自然景观、给子孙后代留下珍贵自然资产的重任，也肩负着为国民提供更多更好的生态体验、自然教育和科普启智场所的使命，是引领中国人与自然和谐共生的现代化建设的重要场所。

2022年，国家林业和草原局等4部门联合印发的《国家公园空间布局方案》，擘画了到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系的宏伟蓝图。蓝图振奋人心，但建设任务艰巨——不仅需要较短时间内高效完成40多个国家公园的创建，还需采取科学审慎的态度高标准推动国家公园体系建设。

治理体系是高质量推动世界最大国家公园体系建设的关键，有效的治理体系助于化解国家公园建设中面临的各种矛盾和挑战，降低建设和管理成本。

1 健全中国国家公园治理体系的必要性和重大意义

健全国家公园治理体系是中国建设世界一流国家公园体系的必然要求

中国具备建立世界一流国家公园体系的基本条件

1. 自然条件。中国是世界上生物多样性、生态系统类型和自然景观类型最丰富的国家之一，拥有众多特有珍稀物种和自然奇观。

2. 文化根基。中华民族自古秉持“道法自然、天人合一”的生存理念并延存至今，这一文化和实践准则是我国建立人与自然和谐共生的国家公园的重要文化根基；同时，中国国家公园保护着众多传承数千年的物质和非物种文化遗产，拥有其他国家难以比拟的文化优势。

3.自然保护基础。中国高度重视生态文明建设，先后建立了各类自然保护地近万处，建立了生态系统研究网络、中国生物多样性监测与研究网络等平台，陆续发布了一系列物种名录，为建立世界一流的国家公园奠定了坚实的保护基础。

4. 政治意愿。习近平总书记高度重视并亲自谋划、部署国家公园建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发多份重要文件推动国家公园建设，具有建立世界一流国家公园的强烈政治意愿。

建设世界一流的国家公园体系需要世界一流的治理体系

相对于自然保护区，国家公园具有更高的目标和更加多元化的功能定位，涉及的主体和利益相关方更多，是复杂的公共事务。传统的自然保护区行政管理模式在处理国家公园复杂公共事务中面临很大困难——不仅工作推动难度大、管理成本高，而且容易引起国家公园和地方政府、社区之间的隔阂，削弱地方政府支持国家公园建设的积极性。众多研究和案例证实了建立政府、社会、市场多元主体共同参与、各司其职、各尽其责、相互协同的治理体系，将有效化解国家公园或自然保护地治理中所面临的各种矛盾，改善治理效能。

健全国家公园治理体系，是解决国家公园面临的一系列治理难题的必要举措

想要管理好面积超过100万km2而生态地位极其重要的国家公园体系，面临众多治理难题。例如：如何建立有效机制，破解国家公园体系建设面临的跨部门、跨区域、央地间统筹协调难题；如何建立有效机制平衡生态保护和社区发展之间的关系；如何建立有效的共建共治共享机制，保障相关方的充分参与和基本权益，避免“画圈保护”带来的各种矛盾、隔阂等。通过深化改革以健全国家公园治理体系是应对上述治理难题，确保我国国家公园体系建设行稳致远的必要举措。

2 中国国家公园治理面临的主要挑战和问题

在各方共同努力下，中国国家公园体制建设取得重要进展，是生态文明体制改革中进展最快、成效最显著的综合改革事项之一。但国家公园是复杂的公共事务，在我国也是新型事务，其有效治理仍面临不少挑战和问题。

面临的主要挑战

人口众多、分布广泛，平衡保护和发展关系难度大

据估算，未来全国49个国家公园及其周边乡镇将涉及数千万乡村人口。国家公园实施严格的生态保护，难免对公园内外乡村人口的传统生计产生影响；而绿色新兴产业短期内难以支撑乡村居民生计的改善，使中国国家公园体系建设将长期伴随平衡保护和社区发展关系的难题。

涉及主体和利益相关方众多，统筹协调难度大

国家公园建设和管理既涉中央和地方众多行政管理部门，也涉及科研团体、企业、公众、社区、公益组织、媒体等众多相关方，在建立国家公园过程中还涉及众多原有保护地的整合和人员安排问题，面临众多统筹协调难题。

土地权属复杂，自然资源资产统一管理难度大

我国国家公园候选区往往包含大面积集体土地。同时，很多国有土地没有经过合法的土地承包经营程序而被村集体或个人使用。国有土地和集体土地叠加不同形式、不同年限的土地承包制和土地流转，造成中国国家公园建设面临的土地权属复杂程度世之罕见。

长期开发利用史，历史遗留问题处理难度大

国家公园候选区往往分布有一定数量在设立程序上具有合法性的矿业权、小水电和其他类型生产经营活动。在国家层面尚未制定退出补偿制度明确补偿主体、标准、程序的背景下，地方政府多直接关停，难免激发各类矛盾。

存在的主要问题

行业管理部门管理公共事务面临统筹协调难题

国家林业和草原局在缺乏宏观统筹管理授权的背景下，统筹协调各部门和相关方共同推动国家公园建设面临较大困难。主要体现在：

1. 国家公园的空间布局难免受部门和地方利益的掣肘；

2. 难以统筹各部门和相关方就《国家公园法》相关立法条款达成共识；

3. 难以统筹推动中央和地方编办高效出台国家公园管理机构设置方案；

4. 统筹解决工矿企业退出、跨省国家公园“一园多制度”等具体管理问题时面临困难。

国家公园管理体制尚未完全理顺，央地、部门间责权边界不清问题依然存在

主要体现在：

1. 央地之间责权边界不清。如针对集体林赎买和流转、矿业权和小水电退出中的央地事权和支出责任仍缺乏明确界定。

2. 部门间责权边界不清。如自然资源部和国家公园管理机构在公园内的自然资源调查监测、确权登记、空间规划等方面事权和支出责任不清。

3. 各国家公园管理机构和地方政府间责权不清。当前仍存在国家公园管理机构和地方政府同时承担公园范围内的自然资源管理事权的问题。

国家公园体系建设和管理过程中的多元参与不足

在国家公园的建设和管理实践中，多元参与多停留在理念层面和试点探索阶段，尚缺乏具体的制度安排，国家公园体系建设面临实质性多元参与不足的制约。当前国家公园建设仍面临忽视国家公园与地方政府、周边社区、公众紧密关联的“画圈保护”的倾向，容易造成保护和发展的矛盾，增加了国家公园体系建设的难度。

法律法规缺位，部门立法存在系统性问题

《国家公园法》迟迟未能出台，当前国家公园管理的法律依据《国家公园管理暂行办法》，其法律位阶低，难以为国家公园这一综合性公共事务提供充足的法律保障。由行业部门推动的国家公园立法或存在部门立法倾向，与国家公园的国家代表性、全民公益性理念不符。

尚未建成多元化资金保障机制

一方面，我国国家公园建设尚缺少财政专项资金，中央的支出力度与应承担的全民公益性资源保护责任不匹配；另一方面，公益投入、社会资本投入机制不健全，尚未形成对国家公园体系建设所需大额资金的有效补充。

缺乏系统的社区参与和惠益共享机制

调查显示，当前国家公园建设和管理中面临社区参与机制缺失，社区参与不足的问题。同时，国家公园各类经营性项目的社区惠益共享机制不健全，社区从相关项目中获益少，容易引起国家公园和社区之间的矛盾。

3 关于健全中国国家公园治理体系的基本原则和总体思路的思考

基本原则

坚持国家主导

国家公园代表国家形象、关乎全民福祉，是国之大者，其规划布局、资金投入、自然资源资产管理均需坚持国家主导的基本原则。国家公园的自然资源资产最终应由中央统一行使所有权，同时承担相应支出责任；国家公园的空间布局，需要坚持“自上而下”的原则，避免地方政府、相关部门基于地方和部门利益对空间布局进行干预。

坚持共建共治共享

政府机制、市场机制、社会机制3种机制的多元共治是国家进行有效治理的理想形态。特别是对于具有多重功能、涉及众多主体和相关方的国家公园，其有效治理，需本着开放包容的原则，建立广泛吸纳相关方参与的制度体系，调动不同主体参与的积极性。

坚持以人民为中心

国家公园治理体系建设需要坚持把增进人民福祉作为出发点和落脚点，需要极力避免将国家公园建成封闭式与人民群众隔离的“孤岛”。以人民为中心，需突出公众、社区在国家公园治理的各个领域、环节的参与地位，并保障其基本权益。

坚持制度在治理体系中的核心地位

健全中国国家公园治理的体系的关键在于构建系统完备、科学规范、运行有效国家公园制度体系，并将制度优势转化为国家公园治理效能。

总体思路

充分发挥“中国之治”的显著优势

中国国家公园治理体系需在中国国家治理体系和治理能力现代化的总体部署下稳步推动，且支撑国家公园治理的制度体系需与中国特色社会主义经济制度、社会制度相匹配、协同。

充分借鉴国际先进的治理经验

全球国家公园和自然保护地治理积累了大量先进经验。中国国家公园治理体系的建设，需充分借鉴国际先进经验，力争使中国国家公园成为全球国家公园后来居上的典范。

4 健全中国国家公园治理体系的理论框架和深化治理体系改革的建议

中国国家公园治理体系的理论框架

针对中国国家公园治理面临的挑战和问题，研究建议建立统筹决策机制、管理执行机制、科学决策与咨询机制、社会参与机制“四位一体”的中国国家公园治理体系（图1）。这一治理体系将国家公园建设涉及的所有主体和利益相关方纳入治理框架，体现了《总体方案》提出的“建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制”的基本原则，并且有望破解单一的政府治理所面临的各类问题和挑战，降低治理成本，提高治理的成效。

图1 中国国家公园治理体系建设的理论框架

深化国家公园治理体系改革的建议

建立统筹决策机制，破解国家公园建设面临的统筹协调难题

建立由国务院领导，国家林业和草原局、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、中央编办、财政部等相关部门，地方政府，以及行业协会、公益组织等共同组成的国家公园建设统筹协调领导小组，在国家公园立法、机构设置、事权与财权划分、空间布局、资金机制、跨部门和跨区协调等事务中发挥统筹协调作用，破解当前国家公园建设面临的统筹协调难题。

深化管理体制改革，建立职责明确、依法行政国家公园政府治理体系

1. 优化中央和地方事权和财权划分。近期需尽快明确划分不同管理模式下的央地事权和支出责任。从长远看，国家公园全民所有自然资源资产所有权最终应过渡到由中央政府直接行使，并建立财事匹配的中央资金保障制度。

2. 明确部门间的责权边界，特别是国家公园管理机构和自然资源部、生态环境部在公园内权责边界。

3. 制定公园范围内国家公园管理机构和地方政府的权力清单、责任清单，明确园地责权边界。

4. 研究在下一轮机构改革中成立实体化国家公园管理局，以强化国家公园中央事权和政府治理能力的必要性和可行性。

健全多方全过程参与国家公园建设与管理的制度体系，促进共建共治共享

针对当前国家公园治理面临的多元参与不足的问题，应进一步健全国家公园建设全过程多方参与的制度体系。需要高度重视国家公园创建和总体规划过程中的多方参与，特别是国家公园边界划分和功能区划分，需保障当地政府和社区的充分参与。国家公园总体规划需兼顾国家公园建设的多种功能和多元目标，需要广泛吸纳生态学、林学、地理学、管理学、经济学、社会学、教育学等领域专家参与。

健全科学决策与咨询机制，促进科学决策、民主决策、依法决策

组建由科学家、社会组织专家、行业代表等构成的综合性专家委员会，对于跨学科的、涉及多利益相关方的综合性事务，发挥专家委员会的群体性决策咨询职能。制定专家委员会参与决策的事权清单，若存在较高的潜在生态环境影响或社会影响，需通过法定流程明确专家委员会参与决策；对于潜在社会影响较高或决策难度大的事项，还需启动包含主要相关方的多方论证机制。

拓宽国家公园治理的空间和职责范围，建立和谐共赢的园地关系

建立一批环国家公园绿色发展示范区，并匹配土地、财税、金融政策予以支持。示范区建设可充分利用国家公园品牌价值和生态环境优势，打造环国家公园旅游、康养、研学、研发、会展、绿色农牧业、户外装备制造业等绿色产业发展带，让国家公园保护好最珍贵自然资产的同时，造福地方经济可持续发展；同时，优化国家公园管理机构的职能配置，在“三定”方案中设置专门的社区发展协调部门，联合地方政府共同促进公园内外社区的可持续发展。

黄宝荣 中国科学院科技战略咨询研究院可持续发展战略研究所学术所长、研究员。主要研究领域为国家公园与自然保护地治理体系、生态环境保护战略与政策。

文章源自：黄宝荣 . 健全国家公园治理体系，高质量推动世界最大的国家公园体系建设 . 中国科学院院刊, 2024, 39(2): 219-229. DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230618001