赵军雷：新时期乡镇（街道）社工站建设策略初探

摘要：加快推进乡镇（街道）社工站建设已成为新时期夯实基层民政力量、巩固拓展脱贫攻坚成果、缓解相对贫困治理和实施乡村振兴战略的重要举措。文章分析了新时期建立乡镇（街道）社工站的重要意义，从机构、人才、制度、资金和方向等方面客观分析了可能制约乡镇（街道）社工站建立的主要瓶颈，并综合探讨了新时期建设乡镇（街道）社工站的主要策略：一是加快人才培养，提升培养质量；二是明确各方角色，重视合力作用；三是清晰目标次序，稳步推进建设；四是增强专业能力，确保专业使命；五是完善制度设计，保障长效发展。

关键词：街（镇）社工站 制约瓶颈 建设策略

一、研究背景

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾……打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移。社会工作作为有效解决社会问题、积极回应民众需要、打造共建共治共享社会治理格局的有力主体之一，在推动基层社会治理水平和治理能力现代化上发挥着明显的专业优势和重要的实践贡献。

2017年，广东省民政厅以民政部加强基层民政能力建设为契机，率先启动实施了“双百计划”，分两批在全省19个地市109 个县（市、区）407个乡镇（街道）建设407个镇（街）社工站，开发1737个社会工作岗位，助推基层民政工作发展，有效解决基层群众问题[]。随后，湖南省民政厅为深化基层民政改革、加强民政基层能力建设，2018年5月28日印发了《湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）》，在全省范围内开展了“禾计划”项目，通过政府购买服务方式建设乡镇（街道）社会工作服务站1938个，实现乡镇（街道）全覆盖，大幅提升了湖南省基层民政服务能力。近年来，浙江、广西等地也在大力推进乡镇（街道）社工站建设。

在各地乡镇（街道）社工站实践探索的基础上，为总结推广乡镇（街道）社会工作人才队伍建设经验，2020年10月17日，民政部在湖南省长沙市召开加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会，要加快建立健全乡镇（街道）社会工作人才制度体系，力争“十四五”末，实现乡镇（街道）都有社工站，村（社区）都有社会工作者提供服务，把乡镇（街道）社工站打造为落实党和政府爱民惠民政策，落细民政基层服务的一线阵地，社会工作的作用得到更加充分发挥，社会工作者地位得到普遍认可。随后，各地开始积极响应会议精神，积极探索适合各地需要的乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案。2020年11月16日河南省民政厅印发《河南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案》（试行）的通知，通过政府购买服务的方式，用3至5年时间，推进全省乡镇（街道）社工站全覆盖。2020年12月3日，福建省民政厅印发了《福建省乡镇（街道）社会工作服务站购买服务项目实施方案（试行）》，将按照“一年覆盖、两年规范、三年提升”的工作思路，通过购买社会工作专业服务项目，稳步推进乡镇（街道）社工站建设，社工站围绕民政重点工作，重点开展社会救助、为老养老、儿童关爱保护、社区治理四个方面的服务。

新时期，建立乡镇（街道）社会工作服务站已成为提高基层民政服务能力的时代选择。本文试图从建立乡镇（街道）社工站的意义、制约瓶颈和发展策略三大方面对新时期乡镇（街道）社工站的建立进行初步探讨。

二、建立乡镇（街道）社工站的意义

社会工作作为一种专业和职业，已成为衡量一个地区社会全面发展水平的重要标志，乡镇（街道）社工站作为新时期基层社会工作服务的载体与平台，建立乡镇（街道）社工站的意义有三：

一是乡镇（街道）社工站的建立有利于改善基层民政力量长期薄弱的状况。长期以来，我国基层民政工作呈现出民政基层发展力量薄弱，基层民政工作人才稀缺，基层民政工作专业支撑不够的现实，影响着基层民政工作的有效开展。无论是广东省的“双百计划”还是湖南省的“禾计划”所建立的乡镇（街道）社工站，都旨在解决基层民政力量薄弱，基层民政服务能力不足的问题，旨在改变传统民政工作基层无抓手的局面。

二是乡镇（街道）社工站的建立有利于营造共建共治共享的社会治理格局，促进基层社会治理水平和治理能力的提升。国家治理水平和治理能力的现代化水平很大程度上取决于城乡基层治理水平和治理能力的现代化。随着社会工作在我国的快速发展，其专业服务能力和职业发展水平日渐提高，社会工作已成为创新基层社会治理的重要手段，已成为营造共建共治共享社会治理格局不可或缺的专业力量。乡镇（街道）社工站通过政府购买社会组织社会工作服务，引入社会工作专业服务力量，形成多元主体参与基层社会治理局面，有效促进基层社会治理水平和治理能力的提升。

三是乡镇（街道）社工站的建立有利于巩固拓展脱贫攻坚成果，助推乡村振兴战略实现。2020年，全国所有贫困县摘帽退出贫困县，全国绝对贫困人口消除，但全面脱贫后如何巩固和拓展脱贫攻坚成果，多元主体参与缓解相对贫困治理，助推乡村振兴战略实现，促进城乡融合发展，实现人民对美好生活的向往已成为新时期的重要任务。乡镇（街道）社工站的设立，专业社会工作人才的引入，使乡镇（街道）社工服务站成为新时期常态化的服务载体和专业化的服务组织，不仅延伸和拓展了基层民政服务的广度和深度，以民政对象为主要服务对象的基础面向，在巩固和拓展脱贫攻坚成果、有效衔接精准扶贫和乡村振兴、参与相对贫困治理上发挥着中坚作用。

三、新时期建立乡镇（街道）社工站的主要瓶颈

规模意义上乡镇（街道）社工站的建立与运行实践在我国肇始于广东，湖南省也开展了大规模的乡镇（街道）社工站实践探索，浙江、广西等地也有不同的实践探索。“十四五”期间，全国各地将大力推动乡镇（街道）社工站建设，从已有乡镇（街道）社工站运行实践来看，在未来乡镇（街道）社工站的建设中，可能存在以下制约瓶颈：

1. 机构瓶颈

乡镇（街道）社工站的运行方式主要包括三种：政府购买社会组织服务、政府购买社会工作岗位、政府直接聘用社会工作人才。从已有实践和未来发展方向来看，政府购买社会组织服务可能成为各地乡镇（街道）社工站运行的主要选择方式。截止2019年末，尽管我国共有乡级行政区划单位38755个，全国共有社会组织86.6万个，但社会组织尤其是具有承接乡镇（街道）社工站服务能力的社会工作服务组织存在总量不足的问题，并且已有注册的社会工作服务组织主要集中在省会城市，而真正具有承接乡镇（街道）社工站服务运行能力的社会服务机构数量不足、质量不够成为时下制约乡镇（街道）社工站发展的主要瓶颈。

2. 人才瓶颈

社会工作人才是乡镇（街道）社工站的灵魂所在，乡镇（街道）社工站的运行效果和质量很大程度上取决于社会工作人才的质量。制约乡镇（街道）社工站发展的人才瓶颈主要表现在：

一是社会工作服务机构招人难。乡镇（街道）社工站为确保社会工作服务质量，各地在承接方服务人员构成上都会有对社会工作人员的资质要求，基本以持证社会工作者或接受过相关社会工作专业教育者为基础资质条件。尽管截止2019年，全国持证社会工作者共计53.4万人，其中社会工作师12.8万人，助理社会工作师40.5万人，但在现实中，受社会工作岗位开发、薪酬待遇、社会认知等因素影响，社会工作专业毕业生从事本行工作的比例很低，招人难尤其成为社会工作服务机构和乡镇社工站面临的主要问题。

二是社会工作专业人才流失性和流动性严重。一方面，因为我国社会工作职业发展还不够成熟，加之社会工作机构的波动性、非平稳发展态势和社会工作职业发展晋升机制不够完善等众多因素使得社会工作专业人才流失率高。另一方面，受社会工作机构发展的不稳定性和政府购买社会工作服务项目的间断性、非常态化影响，社会工作人才在机构之间的行业流动性强，乡镇（街道）社工站发展过程中因受城乡基础条件差异，乡镇社工站人才到街道社工站人才的流动是未来乡镇（街道）社工站建设过程中应值得关注的地方。

三是社会工作专业人才本土服务能力不足。人才瓶颈不仅表现在量的供给上，也表现在质的提升上。乡镇（街道）社工站面向的是真实的中国基层场域，复杂的基层社会问题和多样化的民众需求，有着明显的本土文化属性，社会工作专业人才受高校专业教育培养中较偏重理论教育的影响，在触及本土领域实务能力上比较欠缺，还有待在实践过程中不断探索专业社会工作和本土社会工作的融合发展策略。

3. 资金瓶颈

从乡镇（街道）社工站的建立到社区社工站的推广普及，可以说是一个庞大而又长期的系统工程。乡镇（街道）社工站的主要资金包括人员工资、服务经费和场地基础建设经费等。充足的人员数量、必须的工作经费保障是决定乡镇（街道）社工站能否有效运行的关键所在，而人员配备多寡，工作基础保障都与资金有关。乡镇（街道）社工站的资金瓶颈问题主要涉及有无资金、资金多少和资金的专项性、持续性问题。有无资金问题直接决定着乡镇（街道）社工站能否建立的问题，资金多少影响着乡镇（街道）社工站的作用范围和实施效果问题，资金能否专项化、持续性决定着乡镇（街道）社工站的长效性和永续性问题。尤其需要注意的是，西部地区经济发展落后、基层民众需求多元，对乡镇（街道）社工站的建设更为迫切，但因其经济发展水平低，财政收入紧张，加之西部地区人口聚居的分散性等特征，使得建立西部地区乡镇（街道）社工站需要更多的资金，资金瓶颈对于西部地区的制约作用可能更大。

4. 制度瓶颈

健全的制度是推动乡镇（街道）社工站有效运行的重要保障。社会工作作为社会福利制度的实践传递体系，其与社会制度密切相关。尽管各地将纷纷出台有关加强乡镇（街道）社工站建设的相关制度文件，但乡镇（街道）社工站建设作为一项具有全国性、长期性、复杂性的社会系统工程，需要在建设之初、实施过程中形成全方位的制度保障，方可规范乡镇（街道）社工站运行方向和运行效果。建立乡镇（街道）社工站的制度瓶颈主要表现在：缺乏全国性的乡镇（街道）社工站建设的指导规范性文件；缺乏地方性乡镇（街道）社工站建设资金使用管理办法；缺乏地方性乡镇（街道）社工站服务与评价标准等制度性规范。

5. 方向瓶颈

从乡镇（街道）社工站建设的背景和目前已有的地方实践来看，未来各地在推动乡镇（街道）社工站的建设过程中，应特别注意可能造成的方向性瓶颈问题或警惕方向性迷失：一是应该特别警惕将乡镇（街道）社工变为民政信息员，成为仅对民政对象信息收集、核实、入库的工作人员，而远离弱势人群社会工作服务。二是警惕在服务纵深化的过程中模糊社会工作专业边界，迷失服务宗旨，成为向上的行政工作者。三是警惕陷入经验主义的泥潭，缺少专业性和本土性的融合。

四、新时期建立镇（街）社工站的策略框架

“十四五”期间乡镇（街道）社工站将逐步全面覆盖各乡镇、街道。新时期乡镇（街道）社工站的建立应注重以下发展策略：

1. 加快人才培养，提升培养质量

社工人才是乡镇（街道）社工站之魂。五年内要在全国各乡镇和街道覆盖社工站，这对社会工作专业人才数量和培养质量都提出了新的挑战与要求。从乡镇（街道）社工站社会工作人才培养途径来看，一是通过社会工作专业教育培养社会工作专业学生，二是通过短期的、阶段性社会工作专业培训培养本土社会工作者、实际社会工作者。从乡镇（街道）社工站社会工作人才培养能力来看，无论是社会工作专业教育过程还是培训过程，应特别加强社会工作人才融入乡镇（街道）的能力培养、社会工作人才对专业性和行政性之间平衡能力的培养，社会工作人才专业化和本土化融合能力的培养，社会工作人才民政工作和社会工作纵融能力的培养。从社会工作专业人才培养模式来看，应根据时代发展需要，改进社会工作课程设置，添加社会工作与社会治理、社会工作与乡村振兴、农村社会工作、民政工作与社会工作等主题课程，改变单一的唯社会工作专业教师任课的师资结构，探索并尝试引入资深民政工作者和资深一线社会工作者等，壮大社会工作师资队伍，丰富课程内容，提升社会工作人才教育与培养质量。

2. 明确各方角色，重视合力作用

社会治理时代需要多元主体协同参与，共同打造共建共治共享的格局。乡镇（街道）社工站的设立，是创新基层社会治理的重要形式，为基层社会治理增添了活力。在乡镇（街道）社工站的运作过程中，基本以政府购买第三方社会组织服务为主要形式，因而涉及到各级政府（省、市、县三级民政部门和乡镇、街道部门）、社会组织、社会工作者等多方主体的互动和参与问题。社会工作在不同地区的认知度、了解度不同，尤其是乡镇和街道对社会工作的认知和理解受限，可能影响对社工站的功能定位以及对社会工作者产生不切实际的角色期许。无论是政府各方还是社会组织和社会工作者，各方都要明确各自的角色定位，明晰自己的身份，不越界，形塑平等的政社关系，打破利用壁垒，平等参与，重视多元主体的合力作用，推动乡镇（街道）社工站的长效发展。

3. 清晰目标次序，稳步推进建设

乡镇（街道）社工站在各地的建立从无到有、从有到全不是一蹴而就的，受资金等多种因素影响，其建立过程是一个需要有序推进、不断完善的过程。各地在建设乡镇（街道）社工站时，首先应清晰其目标，各地民政和乡镇（街道）部门应深刻认识乡镇（街道）社工站建立的时代意义和现实意义，不能将其简单看成是民政部门或乡镇、街道可利用的基层力量和抓手，减轻工作任务的助手，应将建设乡镇（街道）社工站的目标定位到有效解决底层民生需求，创新社会治理，缓解相对贫困，推动乡村振兴，助推城乡融合发展，实现社会主义基本现代化目标上。各地要在未来五年全面覆盖乡镇（街道）社工站建设，因而乡镇（街道）社工站的建设将会有时序性，在时序性问题上，应注意两个方面：一是应以脱贫县、脱贫乡及其异地扶贫搬迁乡镇、街道为首批建设点，巩固拓展脱贫攻坚成果，发挥乡镇（街道）社工站在精准扶贫与相对贫困治理、脱贫攻坚与乡村振兴中的有效衔接。二是各地应在乡镇（街道）社工站建设实践探索先行后，应深入基层社区建立社区社工站，开展社区为本的社会工作专业服务，真正解决为民服务的“最后一米”。

4. 增强服务能力，确保专业使命

乡镇（街道）社工站的设立不仅是对基层民政力量薄弱的补充，更应发挥社会工作专业服务优势，使其成为新时期不可替代的社会工作服务载体。乡镇（街道）社工站作用有无、作用大小、作用持久与否本质上取决于社会工作人才的专业服务能力和服务质量，唯有增强社会工作人员的专业服务能力，提升社会工作专业服务品质，方可确保社会工作专业使命。乡镇（街道）社工站社会工作人员尤其应强化两种专业服务能力：一是在实施社会工作服务实践的基础上，强化政策双向实践能力，不仅运用并执行社会政策，推行社会服务，更要在实践服务中不断反思政策的缺口、漏洞，及时反馈政策修订建议，完善政策。二是要在一般性社会工作服务提供的同时，强化服务对象的服务能力，尤其要注重培养本土在地服务力量，调动基层民众主体性，传递社工服务精神，特别要在孵化在地社会组织、激发志愿精神，组织志愿力量，强化在地社会组织服务能力上彰显社会工作专业能力和助人自助再助人的服务理念，确保专业使命。

5. 完善制度设计，保障长效发展

完善的制度设计，是保障乡镇（街道）社工站长效发展的基础条件。各地要加强对乡镇（街道）社工站建设的顶层制度设计，建立健全省级乡镇（街道）社工站建设指导规范性文件、乡镇（街道）社工站建设资金使用管理办法、乡镇（街道）社工站服务标准、乡镇（街道）社工站服务评价（评估）标准、乡镇（街道）社工站政府购买社会组织服务规范细则、乡镇（街道）社工站督导管理办法、乡镇（街道）社会工作人才选用、评价管理办法等制度性规范，保障乡镇（街道）社工站的长效发展。

五、结语

新时期乡镇（街道）社工站的建立有着重大的现实意义，能够夯实基层民政力量，巩固和拓展脱贫攻坚成果，助推乡村振兴战略实现，也是基本实现社会主义现代化的有力举措。尽管在其建立过程中可能会面临一些制约瓶颈，但作为一项为民工程和社会工程，新时期乡镇（街道）社工站的建立有着强大的发展动力和活力，各地应克服瓶颈，循序渐进、不断探索、勇于创新、及时反思，有力推进乡镇（街道）社工站的有序、有效建设，让其真正成为中国大地上绚丽多彩的为民服务站，践行社会工作初衷，提供社会工作服务，传递社会工作理念，实现人民对美好生活的向往。