编者按 今天是第53个世界地球日，“珍爱地球人与自然和谐共生”少不了生态保护修复。去年底，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，激发了社会资本的参与动力，也激活了生态保护修复这一池春水。保护社会资本的投资热情，促进市场化投资机制的可持续，需要不断细化配套政策、做好制度执行。我们邀请有关专家，就如何进一步完善社会资本的参与机制、创新参与模式、保障社会资本的投资回报等话题谈思路、提建议。

打通动力机制 激发市场潜力

吕婧

笔者基于公共治理、生态学等理论观点，结合《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》）内容，谈谈如何发挥社会资本参与生态保护修复的制度优势、市场机制作用，如何创新参与模式。

构建生态保护修复产品价值实现路径，发挥制度优势。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，能发挥全民共同建设美丽中国的力量优势。然而，若要保持优势的可持续性，就要构建生态保护修复产品价值的实现路径，让保护修复获得合理回报。

《意见》中产权激励及释放关联权益的政策，可以激发社会资本参与生态产品供给的动力。生态保护修复公益属性强，经济外部性显著。用好使用权、经营权，强化自然资源资产的权益保障，可以激励和引导社会资本积极参与。为此，一是要强化基本权能的保障力度。在明确生态保护修复主体的同时，明晰项目边界范围内的各类资源资产的权属、权能。项目任务完成验收后，按要求办理相关不动产登记。同时，保障社会资本参与生态保护修复涉及的政府审批、审核等事项的服务供给，营造稳定、规范、可持续的参与环境。二是要释放产权激励及其关联权益。实行“一项目一议定”的政策措施，进入市场公开竞争前，须将自然资源资产配置要求、支持政策等一并放在项目生态保护修复方案中，并予以明确。鼓励修复主体可取得一定份额的自然资源资产使用权，从事生态产业开发。修复区域内产生的增减挂钩指标、生态碳汇交易量等，均可享受相应的优先权。

推动有为政府与有效市场更好结合，提升资本效率。生态保护修复，既需要政府主动靠前服务、增加有效需求，也需要引导市场主体通过公开竞争提供有效供给，两者更好结合，才能提升政策效能、提升资本效率。《意见》要求，各地区要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复纳入经济社会发展规划，建立健全统筹协调机制。为此，要明确修复任务、重点项目；在项目实施前，鼓励将涉及政府审批的事项一并纳入修复方案依法审批；鼓励社会资本方参与项目方案编制，将修复后发展需要在方案中明确。鼓励搭建混合所有制企业等合作平台，建立生态保护修复技术产业联盟，促进各类资本和产业协同。鼓励开展理论和方法等基础研究、关键技术研发和集成示范推广等，发挥社会资本的效率优势。

探索系统修复与生态产业有机融合，促进高质量发展。《意见》明确，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复；探索发展生态产业。这就要探索生态保护修复与资源配置、生态产业有机融合。既要解决生态系统受损退化、历史欠账较多、修复任务量大面广等突出问题，也要推动实现生态保护修复产业化、生态产业可持续化，提升生态保护修复高水平治理和高质量发展。要围绕区域生态保护修复重点任务，推进项目实施，释放生态保护修复产业有效需求，推动生态保护修复市场化和产业化。同时，在区域范围内发展生态保护修复关联度高、经济发展带动力强的产业，探索建立“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，强化产业链和价值链“双链”融合发展。

构建激励与约束并举的市场化机制，既“治已病”又“防未病”。当前，我国生态保护修复构建了“治存量、控增量”的制度构架。一方面对于政府支出责任为主的生态保护修复，按照“谁修复、谁受益”的原则，鼓励和支持社会资本参与；另一方面，对于正在进行的生产建设活动，按照“谁破坏、谁修复”的原则，建立刚性约束制度，要求市场主体依法履行生态保护修复的法定义务。两方面同步，构建激励与约束并举的市场化机制，既“治已病”又“防未病”，既解决当前又涉及长远，有利于逐步形成我国生态保护修复长效机制。

“谁破坏、谁修复”，就是建立健全法律制度，用法律保障的方式确保破坏行为少发生、不发生。即使不可避免，也要通过技术创新等手段，尽最大可能减少破坏。“谁修复、谁受益”，主要针对以政府支出责任为主的生态保护修复。对此，《意见》明确了激励社会资本参与的制度安排。要监管与服务同行，在释放政策红利的同时，强化全程全面全过程监管与服务。

探索资源导向型治理模式，创新投融资模式。引导和鼓励社会资本参与生态保护修复，既要创新机制、完善政策，又要以项目为核心和载体，创新模式，促进政策落地生效。

一是创新治理模式。在综合运用既有政府和社会资本合作模式的基础上，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。该模式以资源节约集约利用和生态资源有效保护修复为导向，以提升生态系统质量和稳定性为任务，是一种生态保护修复与资源有效利用有机结合的综合治理方式。其核心是，将生态保护修复任务与自然资源资产相关权益、支持政策等有机结合，通过项目实施和产业发展，形成项目产出交易路径清晰、社会资本投入持久、各方收益回报稳定的生态公共治理长效机制。

二是创新投融资模式。要确保不新增地方政府隐性债务的同时，发挥财政资金的带动作用，减少政府投入，平滑财政支出。鼓励金融机构中长期资金支持政策，合理运用绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等。探索对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，通过经政府批准的资源综合利用获得收益。

（作者单位：自然资源部国土整治中心）

为矿山修复注入资本活力

强海洋

引入社会资本参与矿山生态修复，不仅能解决资金不足问题，还能在稳就业、稳投资、稳预期上发力，并推动自然资源要素市场化配置改革的不断深化。为引导好、发挥好社会资本参与矿山生态修复的积极性和主动性，切实发挥社会资本延拓矿业产业链条、推进美丽中国建设的作用，聚焦解决投资周期长回报率低、制度性交易成本高、数据信息获得不畅、鼓励和支持措施不明确、要素市场化配置改革不充分、政策协同性弱等问题，重点从三个维度建立健全社会资本参与矿山生态修复的长效机制。

优制度，保障社会资本投资回报

一般而言，矿山生态修复的主要任务是将因矿山开采活动而受损的生态系统恢复到接近采矿前的自然生态环境，或重建成符合人们某种特定用途的生态环境，或恢复成与周围环境（景观）相协调的其他生态环境。由于我国矿产资源开发活动由来已久，长期高强度、大规模的矿产开采遗留下来的矿山地质环境问题点多面广，影响着区域生态系统。与森林、草原、湿地等自然生态系统和农田、城镇等人工生态系统相比，矿山生态系统具有小型废弃矿山数量多、规模小、碎片化，动植物类型相对稀少，需工程治理和自然恢复共同发力的特点。

在自然条件下，矿山废弃地生态环境经过自然演替恢复生境大约需要数十年以上；人工干预恢复矿山废弃地的生态环境，可将修复周期缩短到数年甚至更短，但随之而来的则是修复成本呈指数级增加。因此，矿山生态修复既要修复受损的矿山生态系统，也要综合考虑矿山生态系统与社会经济系统的耦合关系，推动构建和谐稳定的“矿生态—经济—社会”系统。这就需要在政府引导的前提下，引入社会资本参与矿山生态修复。

针对投资额度大、实施周期长、资金周转率低和融资成本高等特点，需要优化现有制度保障社会资本投资回报。具体而言，一是利用国家信用和资源配置优势，发行用于矿山生态修复项目的国债，使其成为矿山生态修复长期稳定的资金来源；对于治理后收益较高的修复项目，采取适度倾斜的政策，鼓励金融机构发行专项债券筹资。二是制定相关支持政策，拓展矿山生态修复运营服务链条，促进社会资本通过参与以矿山生态修复为核心的矿山土地综合开发、生态产品价值实现的授权经营、标准研究与模式推广、技术研发和装备制造等获得投资回报。三是对于大型矿山企业而言，在注重其投资回报的同时，还应加强企业良性发展的支持力度，如充分考虑修复后建设用地的空间置换等现实诉求，通过专项协议等方式明确其政策支持，助力矿山企业后续生产扩能和市场建设。

降难度，减少社会资本参与成本

矿山生态修复的制度性交易成本长期存在。一是矿山生态修复的技术关。矿产资源开发形成的生态问题具有典型的地域性：东部高潜水位区主要是地面沉陷导致的耕地损失与粮食安全问题；蒙东草原区主要是露天开采导致的草地减少和植被退化；晋陕蒙区域则是挖损与沉陷以及产生的滑坡和水土流失等次生灾害；西南山地主要是水田受损退化为旱地以及崩塌滑坡等。因此，按照自然规律和特征开展矿山生态修复，结合大气、水、土等环境要素和经济社会发展诉求，因地制宜判定采取的具体修复方案和技术方法，是开展矿山生态修复的首要问题。

二是矿山生态修复的标准关。除针对单要素制定专门的修复标准外，矿区生态环境整体也应当有一个准入级的修复标准。换言之，既要让社会资本懂得“该怎么修复、修复到何种程度”，也要令其知晓修复的底线和红线。在明确边坡治理、尾矿等固体废弃物治理、剩余矿产资源的开发利用、土地复垦与土壤治理、地表水的治理与利用、植被修复等微观修复内容的同时，还应注重矿容矿貌与地理地貌、地质多样性与生物多样性等中观治理的有效衔接。

三是矿山生态修复的政策关。让社会资本进得去、退得出、有收益，政府必须当好管理者、引导者、服务者。近年来，国务院、自然资源部和各级政府及有关部门均就社会资本参与矿山生态修复出台了相关支持政策，明确提出要按照平等准入、公平对待原则，制定行政与财政金融政策措施支持社会资本参与矿山生态修复。整体来看，现有政策还需在综合开发、运营补贴、退出渠道、收入结算以及可能涉及的特许经营权开发、安全环保、职业健康、资源交易等方面进一步加强，推动政策的落地实施。

增热度，提升社会资本投资力度

实体经济是立国之本、富民之基，积极鼓励引导社会资本参与矿山生态修复，能够有效推动相关领域的技术研发、装备制造，促进上下游产业延伸和融合。

第一，要推进矿山生态修复项目数据信息共享。要汇集矿山生态修复领域基建项目、财政项目以及相关上下游领域重大项目信息，建设形成重点项目数据库，通过统一的信息共享平台集中向社会资本公开发布。鼓励行业学会、协会及社会团体组织制订修订矿山生态修复行业服务标准，发布高标准的服务信息指引，加强与资本市场对接。

第二，要完善矿山生态修复项目的财政补贴管理制度。要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，明确矿山生态修复项目的财政补贴渠道，及时将补贴情况依法对外公开，推动从“补建设”向“补运营”的动态补贴机制转变。完善矿山生态修复的监督价值，接受自然人、法人以及非法人组织的监督，坚定社会资本参与的信心。

第三，要深化自然资源要素市场化配置改革。探索和尝试到期股权转让、发行股权回购专项债券、合资公司重组整合、公开上市等方式，强化参与矿山生态修复社会资本的灵活性和流动性。借鉴成功经验，如将政府到期回购股份作为试验性条款列入特许经营协议，作为社会资本退出渠道的探索实践。支持矿山生态修复产品价值实现方式创新，如将矿山生态修复作为低碳产品纳入碳交易市场进行交易。

第四，要强化政策优化和组合协同，发挥协同乘数效应吸引社会资本参与。比如，将政策性关闭矿山统一纳入地方政府生态修复项目库，按“开发式”治理方式组织开展生态修复，产生的相关销售、金融收益全部用于矿山生态修复。又如，在工矿废弃地复垦利用、资源开发收益分配等方面进一步改革探索，对矿业用地的空间置换、绿色金融等政策要进一步细化完善，打通工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡之间的壁垒梗阻，最大限度调动社会资本参与矿山生态修复的积极性。

站在新的历史起点上，必须从新的高度，审视经济发展与生态保护、社会资本与国有资本的关系，推动有为政府与有效市场更好结合。通过优化制度设计、精准政策制定，建立健全社会资本参与矿山生态修复的长效机制，持续增强社会资本参与的荣誉感和获得感，不断增加优质生态产品供给能力，提升供给质量。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）

巧用生态信用 促进市场交易

刘耕源

生态保护修复资金投入庞大、参与主体众多、涉及领域较广，是一项全局性、系统性工程。2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，提出推进市场化机制进行生态保护修复，对于践行生态文明理念、拓宽项目资金来源、提升保护修复效果具有重要意义。市场化生态补偿是实现“绿水青山”向“金山银山”转化的桥梁和渠道，但要建立以市场为基础的生态补偿机制，构建更有利于交易的生态系统服务价值核算方法已成为一个绕不开的难题。虽然不同学者探索了各种核算方法，但仍然面临的关键挑战是：寻找并精确核算市场交易的“代币”——生态信用。

生态银行通常是用生态系统产生的服务计量“生态信用”来实现提前补偿，形成抵消方案，这样可以减少环境破坏和补偿措施实施之间的延迟。与任何市场一样，生态银行需要开发一种通用的货币用于市场交易。这意味着，“损失”和“收益”必须量化并转化为生态信用。成功的生态补偿需要大量采集不同类型生态系统的损失或收益，并进行定量化。由于生态系统定价方式复杂，交易过程中存在大量信息不对称和外部性，土地开发商有动机低估生态系统的损失，而生态补偿提供方有动机高估保护收益，因此在生态补偿政策设计中要紧紧抓住生态信用核算的本源性、客观性、可通约性、可调整性，方能成功。

以美国湿地缓解银行为例，当前交易的标的物就是“湿地信用”。湿地信用本质上是生态系统服务。湿地信用通过核算湿地保育、增强、恢复和新建这4类措施所产生或增加的湿地生态价值，借助市场交易实现湿地保护和资产收益。湿地缓解银行在完成湿地建造的既定目标或完整建造湿地之后，可以申请湿地信用。缓解银行的湿地信用是分阶段取得的，90%的信用是在湿地建造完成以后，10%的信用是在第一年（5%）和第二年（5%）成功管理之后获得。湿地信用的获得由完成程度决定，当达到相关管理部门规定的标准时，就可以获得相应的湿地信用。这些标准以本地自然湿地的平均水平作为参考，包括目标动植物群落的数量、湿地功能的恢复状况、湿地所处的地理位置、湿地结构和水文条件等。此外，对周边的湿地生态系统具有正面效益的指标也可以获得信用，如保护邻近湿地免受损害、控制外来物种等。

目前的湿地信用核算方法，通常是基于区域范围实施的，在各银行之间有所不同。此外，这些方法既没有确定银行机构之间的度量系统，也没有就应当评估的生态系统服务达成一致。特别是，对于交易来说，信用测度和所涵盖的生态系统服务类型尚未得到广泛认可。这些问题不利于形成成熟的生态系统市场，阻碍了大规模、多层次的基于信用借贷的生态银行的推广和跨区域交易的实施，也阻碍了对信用借贷价值的长期有效监督。因此，下一步应研究一个更加全面、系统、可监测和可实施的生态信用核算框架，以便为各级决策提供统一的框架，解决生态系统服务市场化支付方面的问题，并为该领域的政策制定提供支撑。

进一步，可依托生态银行构建多元可持续的生态治理资金渠道，依托湿地等生态治理工程，积极探索资本市场融资渠道。针对关键性湿地等生态治理工程的流动资金需求，鼓励由大型商业性银行设立专项流动资金贷款科目，并按照国家有关政策，依据“生态信用”对此类贷款给予期限和利率上的优惠，或给予贷款贴息扶持政策。支持湿地、流域沿线地方政府依据“生态信用”发行专项债券，鼓励大型企业、商业银行、政策性银行以及国际金融机构发行绿色债券。鼓励社保基金通过购买政府发行的具有长期稳定收益的湿地生态治理专项债券，或购买生态信用等级评级较高的生态治理企业发行的企业债券，投资湿地生态治理，以进一步拓宽融资渠道。

（作者单位：北京师范大学环境学院）

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