作者简介：

王郅强，华南理工大学公共管理学院教授，博士研究生导师。

张晓君，华南理工大学法学院博士研究生。

改革开放前，政府通过计划手段牢牢控制着经济和社会，建立了“领域合一”的高度集权计划体制，形成政府吸纳市场和社会的垄断格局。改革开放后，确立“以经济建设为中心”的发展战略，政府与市场的“领域分离”格局逐步形成，使得社会力量不断复苏，社会活力日益增加。然而，伴随中国经济的高速发展，社会领域改革呈现出严重滞后性，不合理的社会结构诱发诸多社会问题——地区发展不平衡、城乡二元差别、社会阶层分化、底线民生薄弱、劳动关系紧张、利益分化加剧、环保压力巨大等，社会冲突和矛盾凸显，给社会治理带来极大的压力与挑战。“消防队式”的社会治理显然无法应付层出不穷的、种类繁芜的社会问题，这就需要引入结构视角，从社会治理实践议题和现实诉求出发，厘清社会治理体系构建的逻辑与方向，以期推动中国特色社会主义社会治理体系的构建。

一、文献综述

习近平曾指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”作为“国家治理体系”的重要组成部分，社会治理体系也是一整套有机的制度系统，由一系列规范社会权力运行、维护公共秩序的制度与程序构成[1]。

中国特有的经济政治文化体制，决定了“社会治理”一开始是作为一种“政府话语”而出现的。由于政策话语观照带来的显著聚焦效应，学界对“社会治理体系”进行概念解读、体系构建和实践策略等多方面研究。通过相关文献归纳整理，学界大体从以下三个角度来解读社会治理体系的内涵：一是从治理层次的角度，建立社会治理体系应当包括宏观社会体制、重大领域的治理制度、规则和准则安排以及社会治理的社会性规范体系等三个层次；二是从社会政策的角度，社会治理体系的基础是基于宪法精神的社会政策，有学者从政策问题建构的角度解释了美国社会治理体系的演变过程[2]；三是从治理过程的角度，以治理理论指导社会治理体系，突出治理中的主体、机制的互动，来解决社会问题和化解社会矛盾的方式和过程[3]。有学者对此提出深化社会治理体制创新，必须加强内核层（执行层）、保障层和任务层面运行机制的联动治理力度，它们是一个多层递进的有机整体[4]。后工业社会高度复杂性和高度不确定性使人类社会现有的社会治理体系陷入结构性危机当中[5]。由此可见，社会治理体系构建本身就是一个复杂的系统性工程。既需要做好宏观层面的法律、制度、政策的设计，也需要微观层面的意识、理念、思维转变；既需要组织平台的搭建、培育和壮大，又需要方式渠道的转型、突破和创新；既需要构建社会治理体系架构，又需要从社会治理实践议题出发观照背后的逻辑和依据。

“过去只有在被视为一个制度演进的历程时才可以理解”[6]。正因为如此，从政治学角度看，国家治理体系和治理能力现代化标志着精良的制度安排、合理的结构设计和充分的绩效[7]。社会治理作为国家治理的重要组成部分，自然意味着要追求“制度系统”的改进和完善，以及合理的治理结构和良好的治理绩效，这也是党和国家提出社会治理体系建设的发展逻辑。

二、从“问题导向”到“目标导向”：我国社会治理的演进与突破

判断一种体制是否有效，是否适应国家和社会的发展，必须从其与政治、经济互动的历史过程中来认识[8]。通过历史比较制度分析，结合实际的社会情境，可以对党和政府在过去社会治理进程中某种政策产生的实际情境以及主要变量之间的因果关系来勾勒出社会治理相关政策的演进轨迹。不同语境中的“社会管理”或“社会治理”蕴含不同的实践取向，并在不同层面上决定“社会治理”的当代转向。为了分析的方便，从总体上讨论中国社会治理的演进阶段，目的在于解释中国社会治理变迁的特殊性，在实践反思中指出未来发展方向。

第一阶段：问题倒逼，形成以矛盾化解为主要职责的社会管理

1998年，“社会管理”作为政府职能首次出现在《关于国务院机构改革方案的说明》中。2002年，“社会管理”被党的十六大报告确立为政府的四大职能之一。党的十六届四中全会提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这主要是针对那一时期比较突出的经济社会问题和矛盾，尤其是各类突发事件和风险而提出的。这从2004年国务院出台的《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》中可以得到佐证。当时文件要求：政府要进一步完善与预警和应急相关的法律制度，起草《紧急状态法》，不断提高应对突发事件和化解社会风险的能力，能够及时对各类突发事件做出应对，保障社会稳定有序。除此之外，这一时期国务院还出台了《国务院办公厅关于印发〈省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南〉的函》，从2004年开始到2006年国务院连续三年要求国务院各有关部门对各类突发公共事件评估分析，2006年扩大到省一级政府。这也说明这一阶段各级政府对社会管理的理解更多是停留在处突和维稳层面。虽然这在一些突发事件处置上发挥了一定作用，但是局部地方也出现了“越维稳越不稳”的局面，社会管理格局并没有真正形成。

第二阶段：由点及面，将“社会管理”上升到“社会建设”层面

2006年，党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的宏伟目标，具体指明了要把加强社会管理，维护社会稳定作为重要任务，在强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的同时，要服务与管理并重。从《国务院批转劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知》等一系列政策文件的发布就体现了这一特点。党的十六届六中全会所提出的社会管理体系也比社会管理格局更加具有系统性，所提出的社会管理体制创新不仅是对社会管理组织机构的要求，还是对社会制度建设提出的新要求，标志着执政党对于社会管理的执政理念由点及面变得更加完善和系统。2007年，在党的十七大报告中出现了以民生为发展重点的社会建设，并成为与经济建设、政治建设和文化建设并列为“四位一体”的组成内容，在重申社会管理格局的同时，提出要激发社会创造活力，最大限度地减少不和谐的因素。2010年，党的十七届五中全会将“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”作为“十二五”规划的重要内容，同时进一步指出了包括加强和创新社会管理在内的社会建设的任务。应该说，“社会管理格局”向“社会管理体制”演进，不但丰富了社会管理的内容（在社会治安的基础上增加了公共服务等内容），而且是一个制度化的过程，在顶层设计层面对社会管理做出全面安排，社会管理更加系统化。

第三阶段：与时俱进，从“社会管理”到“社会治理”的转向

在社会治理的实践中，对于社会问题的理解以及所认可的约束性制度直接影响社会治理主体的角色、所拥有的资源和行为方式。2012年党的十八大更加丰富了社会管理的内容，确立了“社会管理的新体制”，将“开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”作为全党和全国人民奋斗的目标。这个提法主张要积极把社会和公众吸纳到社会管理中，通过“社会协同”“公众参与”来助推社会稳定和改善民生改善。2013年，“创新社会治理体制”成为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中的重要内容，这也是“社会治理”这一概念首次出现在党的正式文件中。《决定》针对社会治理体制创新的具体方向，指出了包括改进社会治理方式、创新预防和化解社会矛盾体制、激发社会组织活力以及健全公共安全体系等在内的重要内容，反映出党的执政理念的新变化。2014年，中央政府工作报告强调指出，要推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。2015年，党的十八届五中全会指出，要继续完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，目的是通过全民共建共享的方式进一步激发社会活力。2016年10月，习近平总书记强调要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系。到这个时候，社会治理体系构建正式成为我国治国理政和国家治理中的时代课题和重要任务被提出来。

回顾我国社会治理实践演进历程，从社会管理到社会治理的转型，其实遵循的是一条从“问题导向”逐步转向“目标导向”的方向。社会管理，往往是问题压力触发形成的管理职能，侧重在如何化解社会风险、维护社会稳定，在很大程度上是社会治安问题的强化和扩展，主要通过主体内部各构成要素的结构调整实现的。社会管理，在组织结构、权力结构的设计上是以政法委和公安系统为主体核心的；在体制上更关注“制度系统”的整体设计和完善。而社会治理，摆脱了以前那种碎片化、运动式管理模式，主张源头治理、综合治理、系统治理。社会治理体系构建和运行机制，重在主体协同、规则制定和资源优化配置，搭建一个共建共享的社会治理格局，实现社会风险防范、矛盾预防和缓解，不断推进“活力”与“秩序”相统一的和谐社会。

三、“结构性矛盾”：我国社会治理体系构建的逻辑起点和重要议题

当前，中国经济从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，同时也从传统农业社会转向工业化社会、现代化社会，这样的双重转型在世界上是没有先例的，如果没有稳定的社会作为基础，改革很有可能逆转[9]。经济新常态作为一种全新的经济发展观，并不仅仅是一个概念，或者是简单的产业结构升级和结构性改革。在经济新常态的背景下，劳动力供求关系改变、收入分配格局不均衡等都有可能成为社会不稳定因素，有可能成为倒逼社会治理体系构建的重要压力。可以说，以经济发展方式来解决发展中遇到的社会问题已经遇到瓶颈，社会治理体系构建和社会治理能力成为经济社会发展木桶效应的短板。

（一）“结构性矛盾”：我国社会治理体系构建的逻辑起点

社会治理，顾名思义就是对“社会”进行治理，而社会是有其特定的社会结构的，把握住社会结构方能实现有效的社会治理。当前，调整社会结构被认为是预防和化解社会矛盾的有效途径[10]。作为一个完整的系统，社会结构包括社会各种要素的功能、组合、目标和运作。基于一定的价值目标，社会结构的动态调整实现社会秩序稳定，在社会结构形成和动态调整的过程中，不同要素之间也会形成相互制约的制度体系，达到保持社会结构均衡的结果。作为行动系统的行为有机体、人格系统、社会系统和文化系统之间的互动，以及构成社会系统的经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化模式托管系统之间的互动，使得系统和系统之间存在“输入—输出”的交换关系，使得社会秩序能够得到结构化。

社会结构变迁就是为了满足社会各系统的需要，当社会结构不能满足社会发展特别是社会系统的需要时，就要发生结构性变迁。现代化的过程是社会结构的总体能力适应和提高的过程[11]。“现代化和体制改革引起了中国巨大的社会结构变革，直接反映为社会关系的状况，这也是社会稳定、和谐和发展的基础”[12]。因此，必须在创新、协调、绿色、开放、共享的理念指导下，以消解“结构性矛盾”为逻辑起点和目标，进一步深化社会结构性改革，适应和协同经济“供给侧”结构性改革的步伐，来构建我国现代社会治理体系，优化社会治理机制，实现治理能力现代化。

党的十八届三中全会明确提出创新社会治理体制的主要目标在于“确保社会既充满活力又和谐有序”。那么，社会治理体系构建的目标设定应在于解决社会问题，缓解矛盾冲突，形成共建共享的社会治理格局，致力于形成“活力”与“秩序”相统一的和谐社会。活力是杠杆，秩序是支点，善治是常态。秩序是社会治理体系中至关重要的社会公约数，活力则是保持社会治理体系生命力的主要着力点。构建和谐社会的根本任务在于重新塑造社会秩序，促使社会生态良性发展。基于此，在一个结构多元、价值取向多元化的社会中，要建立和谐社会的秩序就必须始终守住社会公平正义和允许适度差别的前提条件。社会秩序中的核心秩序是社会结构秩序，要理顺政府与社会关系，加强包括社会组织结构、主体利益结构、运行规则结构等在内的一系列基础体系建设。基于此，嵌入社会结构因素的社会治理体系构建是实现秩序与活力统一的社会治理的重要路径。

（二）“结构性矛盾”：我国社会治理体系构建中面临的重要议题

一个现代化国家（或地区）不但要有一个现代化的经济结构，而且要有一个现代化的社会结构，社会结构与经济结构是相互影响的，二者互相协调、相辅相成。现有的社会结构是由各种社会政策长时间作用的结果，在很长的一段时间内也被认为是无法进行调节的。主动对社会结构进行调整，不但有利于经济的可持续发展，而且能够助力经济和社会的协调发展[13]。

1.社会结构与经济结构的“结构性矛盾”

改革开放三十多年来，在进行经济体制改革、经济大发展、经济结构大调整的同时，逐步打破了国家垄断的单一社会结构，社会结构发生深刻变化。我国社会结构改革长期被忽视，与经济结构的变化相比，社会结构的转型大大落后了。正是因为中国社会变迁过程中社会结构与经济结构之间“不平衡、不协调、不可持续”等结构性矛盾日益凸显，并日益表现为社会制度规范整合的速度滞后于结构分化速度而形成结构要素之间的紧张与脱节，导致不同利益群体之间由于政策、制度和资源配置的结构性安排产生相对剥夺感，从而引发不良的社会心态与冲突行为，成为诸多社会矛盾和现实冲突的诱发来源，并造成原有“存量”的社会问题不仅没有得到及时化解，反而又在不断产生“增量”的残酷现实。

以群体性事件为标志的社会矛盾或冲突现象时有发生，且发生率呈上升势头，根据《中国法治发展报告》的研究成果显示，2010—2012年是群体性事件高发期。根据社会发展形势判断，近年来群体性事件在数量上仍保持增长的趋势。南方某省有关方面的统计数据表明，2015年全省劳资纠纷引发的30人以上的群体性事件高达数百起，占全省30人以上群体性事件的70%以上。大量数据反映出，随着经济进入新常态，原有“存量”的社会问题还未得到有效解决，更多的“增量”社会问题将产生。

中国社会科学院社会学研究所的研究报告《当代中国社会结构》指出，“我国社会结构滞后经济结构15年左右”。不合理结构规范的合法性迅速消失，现存的全部结构和规范的权威性也会受到严重冲击[14]。社会结构解体与生成的不同步，必然引致要素分化与结构整合之间的失衡、失调，进而导致社会资源配置不合理和大量非稳定因素产生，社会稳定因此遭受更多的挑战[15]。由此造成中国社会面临的各种社会问题突发、频发，极易陷入“头痛医头、脚痛医脚”和疲于应对的无奈、尴尬的局面。

从系统的角度，结构性问题从来都是整体性问题。经济结构与社会结构的“结构性矛盾”是目前社会治理面临的根本问题。与体制性问题相比较，社会结构问题更为根本，必须通过体制性改革到结构性改革才能有效地破解。以前，我们并没有将消解结构性矛盾作为社会治理改革的一项重要任务，对于结构性矛盾与社会治理改革的关系认识不清。面临这些社会问题与冲突的倒逼，在经济“供给侧”结构性改革的条件下，如何补齐社会结构改革的短板，消解“结构性紧张与矛盾”，就成为构建中国特色的社会治理体系的时代使命。

2.社会治理结构中的“结构性矛盾”

社会治理结构是治理主体、治理客体以及治理工具体系之间关系的形态，表现出良好的稳定性，但并不意味着它是永恒不变的，随着社会利益结构及其实现方式的变化，治理结构中各主体的力量对比和地位也会发生变化，不同的治理结构也由此产生。从社会治理的形态生成来看，社会治理结构可以分为单一中心的社会治理结构、多中心的社会治理结构；从多中心社会治理主体的力量以及关系来看，社会治理结构可以分为统治型社会治理结构、授权型社会治理结构、管理型社会治理结构和共治型社会治理结构。当前，由政府扮演社会治理唯一主体的传统模式面临越来越严峻的挑战，寻求“治道变革”，重构共治型社会治理结构，就成为社会治理体系变革的必由之路[16]。目前的社会治理体系表现出明显的“中心—边缘”结构，党和政府处在社会治理结构的中心，社会组织和大部分公民处在社会治理结构的边缘，虽然民主制度建立的原则是要保证来自边缘的声音能够在公共政策问题建构中体现，但是我国的人民代表大会制以及专家治理模式在很大程度上也无法完全吸取来自边缘的诉求和呼声。在“中心—边缘”结构的条件下，运行的任何制度都只是被用来制造领域开放的假象，公共领域的封闭性是一个确定无疑的事实[4]。除此之外，官僚制式组织结构和碎片化运行机制的固有弱点、文化，以及社会治理参与主体角色定位不准、治理能力不足等因素的局限，也同样造成我国社会治理领域问题重重。

在不同时期社会调控会受社会资源总量的限制，而公共权力是社会调控的基本力量。在一段时间内，通过制定政策、配置权力和强力推动实现对社会资源的提取和分配，凭借着强大的公共权力，有限社会资源被调动起来，在推动社会快速发展的同时，社会矛盾也被控制在一定的秩序范围之内。然而，长期以来的“强性提取—分配型”调控，以及全能政治和“权力惯性”的影响下，政府管不住“手”，出现“推不动、改得慢、明改暗不改”的“空转”现象，加之社会力量“长不大、干不好、接不住”的特定现象仍然存在，这两方面现象对社会治理体系构建提出严峻的挑战。因此，重构社会治理结构，消除社会治理结构“结构性矛盾”成为构建社会治理体系的又一重要使命。

四、规则和资源：我国社会治理体系构建中的“结构性改革”

规则和资源是理解吉登斯结构化理论的两个最重要的维度。从资源的角度，公共权力被认为是进行资源调控和整合的基本力量，因此，无论是从规则制定还是资源配置角度，公共权力都是社会治理体系中最重要的力量。“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”这一社会治理格局的设计也充分体现了公共权力在社会治理体系中的重要性。从结构的视角来研究社会结构性改革的向路，进而思考社会治理体系的构建问题就不得不正视规则和资源问题。

（一）确立社会规则，促进社会有序

这里所说的规则指的是规定出来供大家共同遵守的制度或章程。从人类社会治理发展历程来看，不论是人治还是法治，都需要得到规则的支持，区别在于文明程度越高的社会治理类型，规则越是完备[17]。在社会治理体系中，各社会化的主体的行为是复杂混乱的，即使是通过理性计算，其相互作用也无法有效控制，结果就会变得不确定[18]。那么，在社会治理体系中，各主体的行为就要通过规则和惯例框架实现制度化，权力的运行也需要得到规则的规范。现代制度的主要作用就是以规则约束下的行为代替个人自发行为。通过规制参与者权力、规范政策问题进入政策议程的条件和程序、标准化解决方案，在很大程度上可以降低由开放结构和垃圾桶过程而导致的不确定性。就规则的功能而言，所有的规则都可以分为控制性规则和促进性规则，并且随着社会的不确定性和复杂性不断提高，控制性规则出现失灵甚至引发严重相反效果的情况越来越常见，促进性规则也由此得到更多人的注意[19]。

这为社会治理体系的构建提供新的思路，如果说控制性规则是实现“秩序”的保障，那么促进性规则或许是“活力”的触发器。这些规则应由法律规定，也是社会治理体系构建的过程中关键的一环——制度体系的构建，划分清楚各社会治理主体的边界，明确权责利，在规则层面就可以适当为包括社会组织在内的社会力量松绑，激发社会的活力。根据规则的类型，又可以分为正式规则和非正式规则，正式规则是社会治理体系和治理能力现代化的根本，而非正式规则对于社会秩序的维系作用同样不可忽视。上述讨论的控制性规则和促进性规则更多的是属于正式规则。在非正式规则领域，以道格拉斯·C.诺思的《制度、制度变迁与经济绩效》和奥利弗·E.威廉姆森的《治理机制》为代表的一系列研究也表现出非正式规则对于人类自身政治、经济和社会行为的重要作用，转型时期出现的制度失衡极有可能导致治理主体为了实现其自身利益在治理过程中大量运用组织性的非正式规则，从而影响治理的制度化和治理的效果[20]。正式规则是通过政治过程产生的，而非正式制度则需要从文化中去继承[21]。因此，把文化习俗与公共政策有机融合，尊重地方文化习俗，发挥地方性规则的作用，促使正式的制度、非正式的规则以及文化习俗互恰，有利于社会力量的激活和社会自治能力的重塑[22]。推动正式规则与非正式规则相互吸纳、相互弥补，是推进社会治理体系和社会治理能力现代化的重要抓手[23]。

（二）社会资源统筹与分配，激活社会活力

所谓资源指的是社会资源，即为了应对需要，满足需求，所有能提供而足以转化为具体服务内涵的客体，皆可称为社会资源[24]。这其中既包括有形的人力、物力、财力和场地空间等，也包括无形的技术、知识、组织、社会关系等。社会资源配置是指根据社会需求，对各种社会资源进行安排。考虑到社会资源的价值性、稀缺性和主体性，社会资源配置方案对于社会资源是否能够充分地开发利用、发挥出最佳的效果至关重要。党和政府提出，要加强社会建设、改善民生问题、让人民群众有更多获得感。追根究底，就是社会资源再配置问题。如果社会资源长期以来都是被一部分人把持或者独享，必然会招致另一部分人的不满和反抗，不利于社会的安定有序[25]。夏庆杰认为，特朗普现象对中国最核心的警示是在“制定和贯彻国家经济社会政策过程中，要让中下收入群体有充分的机会分享经济增长的成果”[26]。郑功成指出，在“后改革开放时代”，不同阶层的人未能合理地分享国家改革发展的成果是导致一系列民生问题的重要原因，解决好让全民共享或分享的问题是实现社会和谐发展的重要抓手[27]。因此，如何在经济新常态的背景下，对社会资源的统筹与分配进行适当调整就成为构建社会治理体系的重要任务。

当前，我国正处于社会转型期和全面深化改革期，社会面临各种社会矛盾或冲突，要发挥政治整合功能，将各个社会治理主体整合在以党委领导和政府主导为中心的组织体系中；要发挥价值体系、规则体系、政策体系等整合功能，充分利用各种整合机制，在激发和调动治理主体活力的同时，保障社会秩序。当前，要将社会效率作为治理目标之一，加快推进简政放权、政府职能转变为核心推进和深化行政体制改革；加快培育社会组织，促进社会组织健康有序发展；提高公民参与的意识、能力和实际参与程度，激活社会力量，增强社会交往和流动的活力。