本文作者陈清泰，国务院发展研究中心原党组书记、副主任，曾任全国政协常委、经济委员会副主任，中国电动汽车百人会理事长，高级工程师，研究员。主要研究领域：宏观经济，工业经济。长期担任我国大型企业的领导工作，在国家经贸委时又长期主管企业改革与发展工作，到国务院发展研究中心后主要负责产业发展与企业改革的政策研究工作。

民营企业在中国经济发展中扮演着非常重要的角色。最近民营经济和小微企业发展遇到了困难，引起了中央和国务院的高度重视，也成了这次两会关注的一个热点。国家及时采取和即将采取的一系列政策措施，其力度是空前的。我相信随着这些措施的到位，将提振民营企业的信心，也会大大缓解融资难、融资贵的问题，民企发展的商业环境也将得到很大改善。

回顾改革的历程可以发现，较长时间以来，随着民营经济的发展，国进民退还是民进国退的争论时隐时现，每一次争论都是对经济的一次伤害。随着改革的进一步发展，我们应该按照十八届三中全会决定的精神进一步深化改革，消除这些争论的根源，进一步解放生产力。

我想讲三点想法：

第一，所有制理论政策面临新的突破

改革开放之后，个体私营经济的发展是从芜湖“傻子瓜子”、北京“大碗茶”和雇工是不是剥削的争论开始的。经历了民营经济“允许存在”、是“有益的补充”等一系列的理论政策突破，到1997年党的十五大提出了公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国的一项基本经济制度。这一理论政策的重大突破，推动了90年代国有企业抓大放小、产权制度改革，使民营企业快速发展。与此同时，在90年代国有企业进行了一次大规模结构调整，国有经济从轻工纺织、一般服务业退出，为民营经济发展让出了空间。这一时期民营经济得到了迅速发展。

作为改革的成果，“公有制为主体、国有经济为主导”在重要文件中不断地重复和出现，有关所有制理论政策基本上定格在了这里。

进入新世纪，国资委成立，很快聚焦把国有企业做大做强。在这个时候民营经济总量已经逼近经济总量的一半，进一步发展要求有更大的市场发展空间，从此就开始了“国进民退”还是“民进国退”的争论。

我们实行的是渐进式改革，每一次改革的突破程度往往局限在当时社会可以形成共识的水平，而这时期促进了经济发展的改革一旦被固化，它就可能成为后续发展和改革的障碍。

目前的种种迹象显示，此前的所有制理论政策改革红利已经逐渐释放，有待与时俱进的进一步改革。这里有三点表现：

1.现有理论政策自身的矛盾不断显现。公有制为主体就是指“公有资产在社会总资产中占优势；国有经济为主导，是指的是国有经济要在重要行业、关键领域保持控制地位。这些政策规定和市场在资源配置中要起“基础性作用”和后来提出起的“决定性作用”的冲突日益明显。在实践中，这种政策规定给民营经济发展在总量上设置了天花板，这也给民营经济市场准入划了禁区和红线。

2.国家政策在维持既有规定和照顾现实之间不断摇摆。一方面保障国有企业控制经济命脉、做大做强的政策不断在强化，另一方面给民营企业平等竞争地位的文件频频出台，比如2003年党的十六届三中全会决定为了给民营经济开创一个更好的市场准入环境，写了一句狠话，就是国家非禁止进入的行业和领域，民营经济可以平等进入。按照《决定》的这个精神，2005年国务院发布了“非公经济36条”。但实施还没有到位，2006年政府权威部门高调宣布国有企业要在七大行业保持绝对控制，在九大产业保持较强控制。如果再加上金融、出版、传媒等等国有占主体，那么还有多大空间可以让体量已经超过一半的民营经济来施展？全球金融危机之后，2010年为拉动经济增长国务院再次发布“非公经济新36条”，但真正落地却很难。文件上放开的市场转入被称之“玻璃门”、“旋转门”看得见、进不去。可以说，进入新世纪后的十年，几乎是所有制进退激烈争论的十年。

3.在政策轮番调整，政策信号很不一致的情况下，国进民退还是民进国退的争论前所未有地此起彼伏，民营企业缺乏稳定的预期，缺乏安全感，导致行为短期化。

第二、超越争议，公平与效率优先

国进民退还是民进国退是个伪命题，但它反映的却是市场的割裂。党和政府所追求的绝不是谁进谁退，而是鼓励所有企业公平竞争、都努力做强做大、所有资本资源都能最大限度地发挥潜能。

争论的实质不是这个问题的本身，而是各类市场主体是不是具有平等竞争的地位，能不能公平地开展竞争。各类所有制在经济总量中所占的比重，和哪种所有制在哪个产业处于控制地位，是市场竞争的结果，还是政府政策必须保障实现的政策目标呢？我们应该给出理性的回答。国家的政策不应与发挥市场配置资源的公平效率原则相冲突，各类所有制所占的比重不是问题的实质，发展才是硬道理。除少数特殊领域外，各类企业在各个产业所占的比重高一点低一点是动态的，无需特别关注。我们不能把一些人为规定放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场，降低效率，刻意追求。实践中，为保障经济总量中各类所有制所占的比重，政府实际上显性或隐性在实行差异化政策；各地政府分别管理着一个企业群，承担着所管国有企业做大做强的责任，就会对不同所有制企业有亲有疏。

现在，社会舆论、政府管理和涉及企业的诸多政策都打上了所有制的烙印，包括已经上市的公众公司，每家企业头上都有一个所有制标签，被分做体制内体制外，国有企业有行政级别，有较强的话语权。不同所有制企业在获取自然资源、市场准入、特许经营权、政府项目、银行贷款、资本市场融资等方面处于不平等的地位。在企业之间也形成了一条很深的所有制鸿沟，国有银行为规避政治风险，采取差异化政策。国有企业倾向在体制内交易，跨所有制的生产要素流动受到阻碍。世界上几乎没有哪一个市场经济国家把所有制提到如此高度，以至于割裂市场，降低效率。面对这样的政策环境、舆论环境，民营企业发展到一定程度就感觉受到了不公正的待遇，缺乏信心，缺乏安全感。

第三、摆脱姓国姓民的纠结，进一步解放生产力

近20年，进退之争一波又一波，为稳定社会预期党和政府的政策文件一再阐述平等对待各类企业，但是争论并没有平息。最近，争论再起。种种迹象显示这个争论的背后存在一些深层次的原因。其中最重要的是各级政府作为市场的监管者，同时分别拥有、管理和控制着一个国有企业群，一方面把所管企业作为行使职能的工具，另一方面承担着做大做强的责任。这种管理体制造成政企不分、也不可能分。这已经成为政府对不同所有制企业有亲有疏、区别对待的主要原因，成了经济体制诸多矛盾的一个焦点。

当前，需要遵照十八届三中全会的决定推进改革，从制度体制上实现政资分开、政企分开，即使包括国有资本投资和拥有股份的那些企业成为独立的市场主体，也保障政府站到市场中立的地位，对各类企业能够一碗水端平。这里有几个要点：

1.改革国有资产实现形式，通过顶层国有企业的整体公司制改制，国家所有者的管理对象从国有企业转向国有资本。国有资本的主体功能应该是获取投资收益，政策性功能要限定在市场失灵的领域。部分国有资本划入社保基金。

2.要建立有效的国有资本委托代理体制，将国有资本的公共管理、市场运营和所有权监督的权能分别授予不同部门，严格将国家所有权职能和市场监管职能，政府不再承担所管国企“做大做强”职责。

3.设立国有资本投资运营公司，作为政府与实体企业的隔离层和界面。以投资收益为目标，独立市场化运营。投资运营公司持股的实体企业改制为混合所有制公司，政府不穿越投资公司干预实体企业的市场活动。

4、国有企业以多种形式改制为股权多元化的混合所有制公司，并使其成为公有制主要实现形式。公司是独立法人实体、建立和完善公司法人治理结构。

5、国家对企业的统计分类不再按企业股东的所有制属性，而是按企业法定债务责任承担方式，分为有限责任公司、合伙公司、独资公司和按企业法规范的国有企业。

其中1、2是实现政资分开、政企分开的必须的制度安排；3、4是实现投资者所有权与企业法人财产权分离所必须；5是保障各类企业权利平等、机会平等、规则平等的必要措施。

进入新时期，一些高效民营企业快速成长，一些居民通过创新创业，个人财富不断积累，一些居民合法性财产收入在增加。这些因素的累加，可能导致非公经济占比会进一步上升，但这恰恰是我国壮大中等收入阶层所期望的结果。

90年代初，姓资姓社问题的突破，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力。今天，在向创新驱动转型的时期，特别需要释放亿万民众求富创新的内在动力。如果坚持公平竞争、效率优先，突破姓国姓民的桎梏、对企业一碗水端平，将是生产力的又一次解放，从而形成经济持续增长的强大动力。

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