来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2023年第6期（《民主与法制》周刊2023年第25期）

坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设 保障和促进社会公平正义

中央党校（国家行政学院）研究生院院长、教授周佑勇

公正是法治的生命线，公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值。要围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进国家各方面工作法治化。图为2022年9月26日，新疆维吾尔自治区伊犁边境管理支队民警在边境一线开展巡逻踏查，确保边境辖区安全稳定。视觉中国 王鹏飞/摄

理国要道，在于公平正直。公平正义是人民的期盼，也是社会主义法治的核心价值。党的二十大报告强调，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这一重要论述首次将“公平正义”与“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”联系起来，为“共同推进”明确了价值目标，为“一体建设”提供了价值统领，也为从全局上、整体上、系统上保障和促进社会公平正义指出了法治路径。习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”①在全面依法治国系统工程中，法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。只有以公平正义为价值目标，才能将三者一体建设，也只有坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，才能确保公平正义价值追求得以实现。深入学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求及其实现路径，以更高的标准、更严的要求、更实的作风，在坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设中保障和促进社会公平正义，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标筑牢法治基石。

一、以建设法治国家为目标，更好满足人民群众对公平正义的新要求新期待

法者，治之端也。一个现代化国家必然是法治国家，国家要走向现代化必须走向法治化。党的十八届四中全会明确提出，全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十九大和十九届五中全会把基本建成法治国家确定为到二〇三五年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。党的二十大报告再次强调，“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，明确提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的重大论断。这表明，建设社会主义法治国家是全面依法治国的总目标，也是我们党确定的建设社会主义现代化国家的重要目标。

公与平者，即国之基址也。习近平总书记指出：“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”②公平正义是社会文明进步的重要标志，不仅是法治现代化所追求的理想目标，更是人民群众对美好生活向往的集中体现。习近平总书记强调，“要坚持和完善人民当家作主制度体系，健全社会公平正义法治保障制度”③。“坚持依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安发挥了重要作用。”④这些重要论述深刻表明，维护和促进社会公平正义，既是我们党的一贯主张，也是建设社会主义法治国家的神圣使命。

历史和现实都告诉我们，法治兴则国兴，法治强则国强。纵观中国古代历史，达到中华文明高峰的治世，诸如文景之治、武昭宣盛世、明章盛世、宣昭之治、开皇之治、贞观之治、开元盛世、仁宗盛治、永乐仁宣之治、康乾盛世等，都有一个共同的特点，那就是法制相对健全，即“奉法者强则国强”。新中国成立后，我们党高度重视法治建设，党的十一届三中全会把加强社会主义民主法制建设作为坚定不移的方针确定下来，党的十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，把建设社会主义法治国家作为建设社会主义现代化国家的重要目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局加以有力推进，作出一系列重大决策部署，不断加快社会主义法治国家建设，推动我国社会主义法治建设取得历史性成就、发生历史性变革，为中国式现代化注入强大法治力量。然而，我们也要深刻认识到，中国特色社会主义进入新时代，面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家只有依法而治，才能保障人民合法权益，维护社会公平正义；只有实现社会公平正义，才能真正建成社会主义法治国家。习近平总书记强调，“现在，广大干部群众的民主意识、法治意识、权利意识普遍增强，全社会对公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈”⑤。建设社会主义法治国家，就是要将法治理念和公平正义理念贯穿到治国理政各个层面，覆盖到国家、政府和社会各个方面来加以系统设计、统筹安排和同步协调发展，努力打造良法善治的法治中国，更好满足人民群众对公平正义的新要求新期待。

江山就是人民，人民就是江山。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。法治不仅要求完备的法律规范体系、完善的执法司法机制、普遍的法律遵守，更要求公平正义得到维护和实现。全面依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持以人民为中心，把社会公平正义这一法治价值追求贯穿立法、执法、司法、守法的全过程和各方面，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。习近平总书记指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。”⑥要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视各方面体制机制和政策规定，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，全面构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。公平正义是执法司法工作的生命线，执法司法公正高效权威才能真正发挥法治在国家治理中的效能。习近平总书记强调：“政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门，是群众看党风政风的一面镜子。”⑦人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案，损害的都不仅仅是他们的合法权益，更是法律的尊严和权威，是人民群众对社会公平正义的信心。一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。这就要求我们必须持续深化执法司法为民的体制机制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系，全方位加强人权司法保障，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。

二、以率先突破法治政府建设为重点，让人民群众感受到公平正义就在身边

法治政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化，保障和促进社会公平正义的重要支撑。习近平总书记多次强调：“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”⑧这深刻表明，法治政府建设在“一体建设”中居于带动整体的枢纽位置，是“一体建设”重点所在，凸显党和国家事业发展全局要求。各级政府作为实施法律法规规章的最重要主体，是人民群众打交道最多、感受公平正义最直接的国家机关。只有各级政府严格依法行政，将政府行为全面纳入法治轨道，才能确保人民群众在行政立法、行政决策、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等各种政府行为中感受到公平正义就在身边。全面推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，必将推动政府与百姓之间双向良性互动，促进社会成员依法享有权利、行使权利、维护权利、履行义务、承担责任，在全社会实现公平正义。

近年来，我国推进依法行政、建设法治政府工作取得了重大进展。但不可忽视的是，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题没有根本解决，一些地方运动式、“一刀切”执法问题仍时有发生。新时代新征程，必须把法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，进一步扎实推进依法行政，加快构建边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、在每一项执法决定中都能感受到公平正义。

坚持职权法定，确保权力在法治框架内运行。习近平总书记强调，各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。⑨人民政府为人民，政府权力来自人民，一切权力的行使必须以保障人民群众合法权益为出发点和落脚点。依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，用法律明确规定政府权责，划定权力行使边界，确保公权力机关严格依法履责，不偏私、不枉法、不滥用权力，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，是社会公平正义的基础保障。要推进各级政府严格遵循法定权限和程序科学决策、民主决策、依法决策，确保决策内容符合法律法规规定，符合人民群众对公平正义的期待。坚持落实重大行政决策程序，完善行政决策执行机制，依法推进决策后评估工作，落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。全面实行政府权责清单制度，深入推进“放管服”改革，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。加快建设服务型政府，提高政务服务效能。持续优化法治化营商环境，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为，依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权。

健全执法体制，切实做到严格规范公正文明执法。习近平总书记强调：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”⑩行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平。行政执法是关乎社会公平正义的重要方面，公平正义的价值导向要求执法既要有力度又要有温度。严格规范公正文明执法是执法者履行促进社会公正、维护社会和谐神圣职责的必然要求，让百姓感受到公平正义的最直接方式。我们必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，坚持公平公正、便民利民、诚信高效等基本原则，不断改进和创新执法方式，增强依法行政意识，提升依法行政能力水平。要以人民群众满意为标准，完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制。大力推进跨领域跨部门联合执法，建立执法队伍主管部门和相关行业管理部门相互支持、密切配合、信息共享的联动机制，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。进一步规范行政执法程序，全面梳理、规范和精简执法事项，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式进行执法。全面落实行政裁量权基准制度，通过细化量化行政裁量权的具体行使标准加强对行政裁量权的限定、建构和制约，防止行政裁量权的滥用，保证行政裁量权更加公平合理。

加强权力监督，确保人民赋予政府的权力为民所用。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。现阶段，老百姓深恶痛绝的执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题仍然时有发生，严重影响经济社会正常秩序，阻碍经济社会健康发展，损害百姓对公平正义的美好向往，必须下大力气解决，确保对行政权力的制约和监督全覆盖、无缝隙，对不作为、乱作为、慢作为、假作为等现象零容忍、出重拳。习近平总书记强调：“党的十八大之后，我们党在加强对国家机器的监督、切实把公权力关进制度的笼子方面做了大量探索和努力，目的就是要确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”⑪我们要将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。严格落实行政执法责任制和责任追究制度，加强和规范政府督查工作，大力整治重点领域行政执法不作为乱作为、执法不严格不规范不文明不透明等突出问题，依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

三、以加快建设法治社会为基础，积极营造公平正义、依法有序的良好社会环境

法治社会是构筑法治国家的基础。全体人民既是公平正义的享有者，也是公平正义的培育者。习近平总书记强调：“法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”⑫党的二十大报告作出“加快建设法治社会”的重要部署，我们必须坚持培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，健全社会公平正义法治保障制度，建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的法治社会，从而厚植社会公平正义价值的法治土壤，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

增强全民法治观念，树立全民法治信仰。依法治国的基础在基层，根基在人民。法律权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，法治精神融汇于人民的日常实践。习近平总书记强调：“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。”⑬只有形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会环境，公平正义的法治价值才能充分彰显。要深入学习宣传习近平法治思想，坚持法治宣传教育与法治实践相结合，认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，拓展普法内容，创新普法形式，扩大普法范围，深入宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，广泛宣传与经济社会发展和人民群众利益密切相关的法律法规。加强青少年法治教育，全面落实《青少年法治教育大纲》，把法治教育纳入国民教育体系。大力弘扬社会主义法治文化，建设法治文化普及阵地，以法治文化精神滋养人民群众，推动法治文化和法治精神深入人心。

建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，为群众提供便捷高效的公共法律服务。公共法律服务是保障和改善民生、促进社会公平正义的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，是一项顺民意、惠民生、得民心的伟大事业。习近平总书记强调：“要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，统筹研究律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等工作改革方案，让人民群众切实感受到法律服务更加便捷。”⑭公平正义的价值导向要求公共法律服务必须标准化、规范化、精准化，更好有效满足人民群众日益增长的多层次、多领域、高品质法律服务需求。要完善公共法律服务相关法律法规规章和规范性文件，均衡配置城乡基本公共法律服务资源，加强公共法律服务平台建设和科技保障。扩大法律援助范围，优化完善普法、公证、人民调解、仲裁、律师代理等公共法律服务，将低收入群体、残疾人、农民工、老年人、青少年、单亲困难母亲等特殊群体和军人军属、退役军人及其他优抚对象作为公共法律服务的重点对象，为人民群众提供更为及时有效的法律帮助。

推进社会治理法治化，推进多层次多领域依法治理，依法有效化解社会矛盾纠纷。社会治理效能关乎国计民生，关乎公平正义。良好的社会治理是实现社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动经济社会发展，既是营造充满活力又和谐有序社会氛围的关键举措，更是保障和促进社会公平正义的重要抓手。习近平总书记强调，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。⑮要进一步完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。健全社会领域制度规范，加快建立健全社会领域法律制度，完善公众参与重大公共决策机制。加快推进市域社会治理现代化，深化城乡社区依法治理，加强基层群众性自治组织规范化建设。坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全多元化矛盾纠纷解决体系和预防化解制度机制，构建大调解工作格局，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，更好运用法治手段解决平安建设、社会治理的重点难点问题。加快对社会安全体系的整体设计和战略规划，强化突发事件应急体系建设。全面推进网络空间法治化，依法管网、依法办网、依法上网，营造清朗的网络空间。

坚持抓住领导干部这个“关键少数”，发挥领导干部示范带头作用。领导干部是全面依法治国的重要组织者、推动者、实践者。习近平总书记强调：“领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。领导干部尊法学法守法用法，老百姓就会去尊法学法守法用法。”⑯各级领导干部必须带头学习贯彻习近平法治思想，提升运用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情的能力，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要加强领导干部法治教育，健全领导干部学法用法机制，建立领导干部依法履职考核机制，用制度保障领导干部法治素养提升。推动领导干部公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权，持之以恒给公权力“定边界”“立规矩”“划红线”，牢固树立法治思维、底线思维，坚决维护社会公平正义。通过领导干部带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治，厉行法治、依法办事，让尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。

注释：

①习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第383页。

②习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第38页。

③习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》（2020年2月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第273页。

④习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》（2019年9月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第264–265页。

⑤习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第124–125页。

⑥习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》（2013年11月12日），载《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第185页。

⑦习近平：《严格执法，公正司法》（2014年1月7日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第46页。

⑧习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第383页。

⑨参见《习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调 正确发挥市场作用和政府作用 推动经济社会持续健康发展》，载《人民日报》2014年5月28日，第1版。

⑩习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第383页。

⑪习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》（2018年12月13日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第240页。

⑫习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》（2020年2月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第275页。

⑬习近平：《全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第24页。

⑭习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第234–235页。

⑮参见《习近平在中央政法工作会议上强调 坚持严格执法公正司法深化改革 促进社会公平正义保障人民安居乐业》，载《人民日报》2014年1月9日，第1版。

⑯习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第125页。