失信惩戒机制是社会信用体系建设的重点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，对加快推进社会治理现代化作出一系列重要部署，为下一步社会治理工作指明了方向。随着社会治理工作的全面展开，特别是进入完善社会治理体制、深化社会治理变革、加强社会诚信建设的新时代新征程，对于如何建立健全社会信用体系、深化信用体系领域改革、推动社会信用再上新台阶、加强社会信用体系建设等提出新的更高要求。

失信惩戒机制与社会治理的关联性分析

（一）失信惩戒机制是社会治理的重要组成部分

区别于传统意义上的社会管理，现代意义上的社会治理实际指的是治理社会，通过治理体制机制的创新发展，激发社会成员参与治理的深层活力，不断完善社会治理体系制度，切实提升社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平。由社会管理转向社会治理，蕴含了一种全新理念的深刻变化，以及社会治理实践活动的深刻转型。在我国，社会治理一般指的是政府通过系统治理、依法治理、源头治理、科学治理等方式，对于社会组织、社会事务和社会活动等进行规范和协调的过程。

其中，与一般失信行为有所不同，失信惩戒指的是政府针对违法失约等严重失信行为，通过单个部门或多个部门的规制，采取一定惩罚或约束措施，使失信者承担的否定评价。但是，由于缺乏对失信行为的明确界定及分类标准，导致联合惩戒的范围模糊不清，在实施失信联合惩戒过程中，出现了诸如偏重权利化管理、惩戒措施扩容等趋势。推动失信惩戒科学化、规范化和法治化，使之成为行政机关的工作标尺或执行规范，即为失信惩戒机制。

从历史维度来看，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都非常重视社会诚信建设，通过把信赖保护作为行政法的基本原则或诚实信用作为民法的“帝王条款”，制定社会信用法律规则，关注社会信用规制中的政府角色以及保障行政相对人法律权益，把诚实守信落到实处。在现代治理体系中，社会信用体系建设已成为社会治理的组成部分，失信惩戒机制亦成为社会信用体系建设的着力点。

（二）社会治理现代化提出制度化、规范化和法治化的新要求

我国社会信用体系建设，离不开社会治理现代化这一背景。而作为社会信用体系建设的着力点，失信惩戒机制的发展，又离不开社会治理现代化这一制度土壤。党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大进一步提出，打造共建共治共享的社会治理格局。社会治理作为国家治理的重要一环，出于国家治理精细化的要求，创新社会治理体制机制已经成为推动实现社会治理现代化的关键。社会治理现代化是一个动态过程与预期状态相叠加的连续、开放的系统，也是一个随着社会治理格局演变而螺旋上升的治理过程。社会治理现代化要求社会治理的参与主体紧紧围绕社会治理目标，通过政府负责、社会协同、公众参与的社会治理活动，推动社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的提升，实现社会治理方式的转型升级。

而推进社会治理现代化至少有四个方面的要求：

一是坚持以人民为中心的根本定位，二是充分发挥法治在社会治理中的作用，三是建立健全社会治理体制机制，四是运用人工智能等新型技术深化治理变革。其中，充分发挥法治在社会治理中的功能与作用，注重社会治理的制度化、规范化和法治化，已成为推动社会治理现代化发展的重要内容。而作为社会信用体系建设重要内容的失信惩戒机制，亟须通过完善信用法治规范、加强失信惩戒程序规制、推动信用法治文化建设、提升信用体系建设功能来实现。

（三）失信惩戒机制的功能及其治理意义

失信惩戒机制在我国社会信用体系中具有特定的功能和独特的作用，其对于我国社会治理现代化建设具有三重意义。

一是夯实涉信惩戒制度基础，保障社会信用体系建设目标实现。“十二五”规划纲要提出了“加快社会信用体系建设”的总体要求。党的十八届三中全会提出，建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。党的十九大报告进一步强调，推进诚信建设，要不断采取各类措施推进社会信用体系建设。在这一背景下，构建具有中国特色的社会信用体系，形成与社会信用体系相适应的治理制度，已成为我国现阶段社会信用体系建设的当务之急。也正是在这一目标的指引下，源于对社会失信行为的深刻反思，作为规范、调整、规制失信行为的惩戒机制应运而生，失信惩戒机制构筑了我国涉信惩戒制度的核心内容。

二是推动社会治理方式创新，强化社会信用治理实效保障。“治理方式”的变化，有着社会治理复杂性增强、“治理失灵”常态化的反思以及实现社会良性治理的社会动因。根据党的十九大关于加强和创新社会治理的新要求，不断创新社会治理理念，深化社会治理变革，推进社会信用治理方式创新，已经成为各级政府推进社会信用体系建设的重要内容。为此，治理方式创新被广泛地应用于社会治理实践，并作为提升社会治理实效、优化治理框架结构、促进治理现代化的重要路径。在社会信用体系领域，作为治理方式创新的失信惩戒机制，也在路径、方式上展现了这种转变，为强化社会信用治理实效提供保障。

三是支撑我国社会信用建设，推动社会信用体系健全完善。2013年以后，我国社会信用体系建设进入了规范化、标准化、法治化的新阶段。2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》），对我国社会信用体系现状进行了科学界定，也对我国社会信用体系建设提出了更高要求。《规划纲要》明确提出了“失信惩戒机制尚不健全”“失信成本偏低”等发展现状，也对应提出了“以推进诚信文化建设、建立守信激励和失信惩戒机制为重点”的指导思想以及构建“守信激励和失信惩戒机制”为社会信用体系运行核心机制的完善方向。因此，作为政府规制的失信惩戒，通过方式方法的创新、平台技术的整合、部门之间的协作得到进一步发展，失信惩戒承担了对失信主体进行约束和惩戒的机制职能，构筑了我国社会信用体系运行的重要支撑。

失信惩戒机制的要素构造及其运行

根据要素论的方法要求，体系制度都可理解为一定要素的有机组合或整合。从整个系统的角度，社会诚信属于社会信用体系的宏观集合，而失信惩戒机制及其运行则属于社会诚信领域乃至社会治理体系的一个“部件”，也是不断发展变化的微观集合，由作出失信惩戒活动并发生社会效应的各要素构成。从机制产生来说，失信惩戒机制的生成既有其内部机理，也有其外部逻辑，两者共同融汇于失信惩戒治理实践的活动中，发挥维系社会诚信稳定发展的机制功能与治理效应。

（一）失信惩戒机制内部性构建

失信惩戒机制内部性构建包括失信惩戒主体、惩戒对象和惩戒运行机制。失信惩戒主体指的是作出失信惩戒的主体，即具有失信惩戒权、实施失信惩戒并承担相应责任的行政机关。这里的行政机关既包括政府，也包括其职能部门。失信惩戒对象较为广泛，指的是失信惩戒所指向的公民、法人和其他组织。这里的对象在一定意义上可表现为受到失信惩戒实质影响的利害关系人。从行政法视角来看，源于对失信惩戒的性质界定不同，利害关系人可在一定意义上转化为行政相对人，进而成为行政法保障和救济的权利主体。失信惩戒运行机制则指的是失信惩戒整体和内部之间或要素之间相互影响和作用的过程、路径和方法。从实际运行来看，失信惩戒的实施，需要相应的原则要求、理念思路、实体结构、制度规范、程序流程等要素为依托。从运行的效果来看，关注失信惩戒的运行方式，掌握失信惩戒的内在机理，综合失信惩戒机制的运行实践，根据失信惩戒机制的治理逻辑加以展开。

（二）失信惩戒机制外部性影响

失信惩戒机制的运行，少不了其内部性要素的构建，更离不开其与外部因素之间的交互作用。失信惩戒外部性影响指的是在失信惩戒内部构建之外与外界交互作用的关联要素。这些要素有从理念方法上影响失信惩戒的运行，有从方式手段上促进失信惩戒的发展。本文选取了法治理念与社会观念两个与失信惩戒机制密切关联的重要要素，研究其对失信惩戒机制的外部影响及其作用。

1. 法治理念

法治理念直接影响了失信惩戒机制的作用方向和实施路径。所谓法治理念，指的是人们关于法治的理想、理念和价值评判的集合体，这里主要指的是法治中一些理性的思维和元素，可以理解为人们对法治认识的理性认知。

法治理念具有以下三方面的特性：

一是法治理念的稳定性。从历史维度来看， 法治理念在不同时期具有不同的具体内涵，然在同一时期或在相近阶段，法治理念的具体内涵较为恒定，且在内容和形式上呈现稳定发展的阶段特征。

二是法治理念的多维性。从法治理念内涵来看，同一时期或相近阶段的法治理念往往包含多种、多维的价值要素，这些价值要素共同作用于评判客体，形成人们对事物的法治认识。就社会治理法治思维而言，形成规则意识、民主意识和责任意识，坚持法律至上、公平正义、保障人权、权力制约等法治内容， 已成为法治理念影响作用失信惩戒机制的必然要求。

三是法治理念的导向性。法治理念注重价值的评判与多元价值的平衡。一定意义上，法治理念客观上影响了社会治理方式手段的生成以及失信惩戒的趋向，即失信惩戒的实施。在实体上应遵循比例原则、信赖保护原则等；在程序上应遵循正当程序原则、公开公正原则、平等原则等。

2. 社会观念

所谓社会观念，指的是社会结构和人的行为方式背后的人的观念。社会的发展、社会治理现代化的形成，必有深层次社会观念的形成和变化。

对于失信惩戒机制运行带来的影响，社会观念可从三个方面加以把握。

一是社会观念的多元性。当今中国处于经济高质量发展的社会阶段，人类对于社会事物尤其是社会新兴事物存在着不同的观点，体现了社会观念的多元性。从具体内容角度，可分为经济观念、文化观念、生态观念等不同内容。从文化观念角度，应关注社会传统文化和社会新兴观念对信用社会、诚信社会构建的不同认识，以及该认识对失信惩戒机制的观念影响。

二是社会观念的协同性。根据社会观念的类型化，可以发现社会观念的共同点、协同性，即在某一领域对某种事物认识的互通一致。社会信用体系的建设，离不开人们对于信用内涵的客观认识。通过信用经济、信用文化、信用生态等社会观念的形成，人们在失信惩戒领域逐渐形成一种对失信行为的规制共识，作为引导失信惩戒机制发展的观念基础。

三是社会观念的道德力。一定程度上，社会观念的聚合或社会共识的达成，最终会形成人们对社会事务共通性的理解内容，这种内容通过内在道德约束力的形式得以呈现，形成对失信行为的内在控制以及对失信惩戒的客观认识。在机制构造层面，对于已经形成社会共识且制度必须约束的失信惩戒内容，可转化纳入失信惩戒机制予以规范；对于道德可以约束的惩戒内容，可通过厘定其范围与边界，实现社会观念对失信的道德约束。

（三）失信惩戒机制运行须处理好的关系

第一，失信惩戒的谦抑性与灵活性。失信惩戒机制是国家征信体系建设的重要内容，涉及司法判决执行、政府职责履行、社会诚信氛围营造等多个领域，既包括法律原则的理解和适用，也包括法律规范的理解和适用。因此，在加强相关法律建设的同时，应对失信惩戒的内涵以及适用进行科学严格的限制，把握好失信惩戒的适用原则、适用顺序、适用范围和适用程序，加强对失信惩戒相对人法律权益的保障以及对不必适用失信惩戒人员免于惩戒的法律保障。在行政法上，依照比例原则、信赖保护原则、正当程序原则等基本原则，限定失信惩戒的适用范围，同时按照行政指导等一般原理的要求，遵循先柔性后刚性的程序设定，提高失信惩戒适用的阈值。

第二，失信惩戒的实效性与可救济性。由于受泛信主义等社会理念以及失信惩戒实效思维的影响，有的执法部门在实施失信惩戒时往往缺乏客观认识，认为对违反信用秩序的个人应采取严格长效的失信惩戒措施。此类具有一定代表性的主观认识，往往来源于对失信惩戒事务的部分、形式、效果等局部思考，缺乏整体、内容、体系等全方位考量，难以在保证失信惩戒实效的同时，为失信惩戒人员的权利救济提供法治保障。为此，应从社会治理现代化的整体性角度对失信惩戒机制进行科学建构、宏观设计，构建多层次、多维度、类型化的失信惩戒法治体系，发挥失信惩戒的治理功效，促进社会诚信建设与失信惩戒的系统化、规范化和法治化。

社会治理视域下失信惩戒机制的完善方向

推动失信惩戒机制的规范发展，必将促进社会信用体系完善，营造良好社会氛围，推动社会诚信水平提升，从而促进社会治理的现代化。为此，必须以法治思维和法治方式推进信用体系变革，建立健全社会信用法律体系，推动失信惩戒机制的规范化、制度化和法治化。

（一）综合运用社会信用的新理念、新方法和新方式

社会信用问题的凸显，一定程度上反映出社会认识的深层变化。为此，有必要引导社会认知，推动形成社会诚信共识和加强社会信用体系建设。

第一，形成对失信惩戒的理性认识，减少对失信受限路径的过度依赖。具体要处置好两方面的问题：一是失信行为是否需要惩戒。例如，对于一些道德层面的行为，可通过批评、教育的方式进行处理。二是失信惩戒的程度，即失信惩戒种类、幅度应与失信行为相适应，惩戒内容、范围应与要达到的目标成比例。

第二，培育正确的社会信用观。坚持社会信用发展的科学化、规范化、法治化的总体思路，坚持惩戒与教育相结合的原则、惩戒符合比例的原则、惩戒中尊重和保障人权的原则，以理性的思维、审慎的态度和科学的观念，提高失信惩戒的针对性，提升信用体系的社会实效，发挥失信惩戒功能作用。

第三，加强社会信用的理论储备和实践研究。随着我国市场经济的成熟发展，社会信用体系的建立健全已经成为社会治理现代化的重要标志。与此相伴的世界信用化发展潮流，我国也应在社会治理现代化的大背景下加强对社会信用的理论储备和实践研究，提前做好战略、策略和方略上的各项准备，加快对社会信用的规范化推进，实现社会认知和信用体系理念、方法和方式的同步转型。

（二）关注新时期失信惩戒的新趋势、新特点

当前，我国进入了社会信用体系建设的新时期、新阶段。与此同时，失信惩戒也呈现新的发展趋势和特点。

第一，失信惩戒的联合化。根据国家发展改革委新闻发言人的介绍，为深入推进失信惩戒，截至2018年11月15日，国家发展改革委已同60多个部门签署了40多个信用联合奖惩合作备忘录。截至2019年6月底，各部门联合奖惩备忘录已经发展到51个。这表明，在对失信行为的惩戒方面，失信惩戒的联合化已经成为社会信用体系建设的重要手段。此外，近年来，一些地方政府部门对失信行为进行联合发文或发布联合规定，使得完善社会信用体系、加强政府部门内在协作、惩罚失信行为、保障失信惩戒的有效性，成为失信惩戒的基本走向。

第二，失信惩戒的信息化。地方信用平台的陆续建立，以及全国信用信息共享平台的建立，标志着我国失信惩戒已进入信息化阶段。2019年7月22日，国家互联网信息办公室就《互联网信息服务严重失信主体信用信息管理办法（征求意见稿）》征求社会意见，对网络上的严重失信主体作出管理与约束，进一步增强了对失信主体的限制。

第三，失信惩戒的常态化。从实施时间和效用来看，已经公布的政策规定，对失信行为形成了常态化制约机制。下一步，应针对失信行为的惩处，调整和优化惩戒方式，完善惩戒体系设置，既保证失信惩戒的幅度与力度，又把失信惩戒的使用频率控制在合理范围内，推进信用体系的良性延伸，促进失信惩戒的系统化、科学化和规范化。

（三）建立健全社会信用立法，善用柔性执法方式

信用立法决定信用体系的方向与品格，信用执法决定信用体系的程序和方式。把信用体系纳入法治轨道，这不仅是法治的必然要求，也是实现信用体系现代化的根本保障。

第一，整合信用体系事项，做好社会信用领域立法设计。从法社会学来看，法律是实现社会控制的重要手段，特别在形成社会共识、解决社会纠纷层面，法治的推进有利于社会价值的统一与社会的整合。治理实践表明，建立法治社会是现代社会的基本诉求，而法治建设必须以立法为先。如果没有立法的先行和引导，很难吸收、整合复杂的利益诉求和平衡多样的价值关系。因此， 要发挥立法的社会整合功能，做好短长期社会信用领域的立法设计，为信用体系建设的全面展开提供制度储备和规划的空间。

第二，尽快出台社会信用专门立法，实现社会信用的法治化。从国家的立法规划来看，2018 年公布的社会信用立法已纳入全国人大三类立法规划。鉴于我国社会信用专项立法的缺失产生的突出问题，有必要尽快制定出台《社会信用法》，作为社会信用领域的专门立法。在立法实践层面，要尽快汇集社会各界尤其理论界和实务界关于社会信用立法的意见建议，总结社会信用立法实践经验，做好社会信用立法评估，推动国家层面社会信用专项立法的制定出台。

第三，善用柔性执法方式，发挥柔性治理的前置功效。柔性执法作为新型社会治理方式，是缓解政府治理困境的有效方法。在执法实务领域，要坚持以人为本、服务优先、柔性执法的理念，善用柔性执法方式，注重刚性执法与柔性执法的结合。在实施顺序上，可考虑在采取失信惩戒之前，先采取建议、劝告、协商等柔性执法方式。

第四，合理使用刚性惩戒，规范惩处严重失信行为。失信惩戒机制是现有阶段最具侵害性和威慑力的重要手段之一，是在法律规定的制裁基础上对失信者作出的限制性制度安排。为了防止失信惩戒使用的泛化，要坚持谦抑性、合理性、规范化的设置原则，通过专项立法和行政法一般原则，控制和约束对“严重失信行为”的内涵解释，把握刚性惩戒的发展方向和作用路径，提升失信惩戒的法治化水平。

（四）把握政府规制供给方向，注重信用建设向度

政府规制供给指的是政府及其内部对外进行治理产品的供给。政府规制的行政目标是保障社会的公平，行政要求是规范权力的行使。就政府规制供给而言，要明确和把握以下三方面的问题：

第一，政府规制供给的科学内涵。政府规制供给是行政机关为满足社会需要，根据现实的治理要求，通过制定一定的规则或活动对个人或组织进行的调控或限制。从这个意义上来说，政府规制供给要实现服务社会、保障公平和权力正确使用等功能效用，须注重治理产品配置的科学合理、严谨有效和效果良好。

第二，政府规制供给的对象与性质。政府治理的目的是实现公共行政的良性治理，即善治。这就要求政府规制供给的对象要按照社会的发展期待和价值取向来提供治理产品。这些治理产品为政府围绕治理目标设计的系列产品，包括治理规定、治理模式、治理方式等。就失信惩戒机制而言，要紧紧围绕其设置、列入、公布、退出等流程和信用变化等动态环节，检视失信惩戒的设立依据、适用范围、程序要求和救济规范，促进政府规制供给的内在控制，增强失信惩戒的合理性和适应性。在性质上，政府规制供给的实质是政府与市场关系的厘定，其主要体现为政府规制的程度。一方面，政府通过设置失信惩戒措施规制失信行为，创设良好的社会公共秩序。另一方面，在失信惩戒之外，保留市场可以进行自我调节的部分，存设一定的市场过滤空间。

第三，政府规制供给的内容与路径。从法治政府角度来看，政府规制的供给要注重规制方式、规制规定的合法性，确保各类科技手段的应用有相应的制度机制为支撑。同时，对于失信惩戒的供给，应遵循我国《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政许可法》等法律规范的严格要求，把握失信惩戒的依据性、有限性和有效性，明确失信惩戒的设定主体、设定权限、设定标准，明晰设定失信惩戒的具体领域和范围，完善社会信用治理体系。

（五）加强失信惩戒程序设置，完善惩戒评估机制

加强失信惩戒程序设置，完善惩戒评估机制，有利于健全失信惩戒机制，推动构建更加完善的诚信体系，提升社会信用体系建设的整体效果。

第一，科学设定失信惩戒程序。失信惩戒程序是失信惩戒的组成部分和重要内容。从程序正义角度来看，失信惩戒是否取得实效，反映在失信惩戒设置的程序是否能保障失信者基本权利、社会公平正义等层面上。这就要求建立健全失信惩戒程序，如规定失信惩戒的公布征集程序、事前告知程序、听取申辩程序、信用评价程序、事后退出程序、权益救济程序等。

第二，重视失信惩戒效果评估。失信惩戒评估的效果与个人、企业的信用评定息息相关。失信惩戒的评估，不能偏离社会公正的一般认知。为保证信用体系实际效果的客观性和公正性，应重视失信惩戒评估工作，可考虑建立第三方评估机制或建立公民委员参与的信用评估委员会，对失信惩戒的效果作出评估。

第三，完善失信惩戒反馈机制。惩戒反馈机制指的是失信惩戒评估的结论应反馈作为调整或改进失信惩处行为的依据。任何一个治理过程在开始之初都不可能尽善尽美，只有不断改进治理做法、更新治理方式、完善治理体系，把公众的意见建议反馈到社会信用体系建设的实践中，才能更为有效地保证社会治理目标的实现。

（六）推进信用法治文化建设，夯实信用法治基础

社会信用体系离不开信用文化建设，也离不开信用法治文化的培育与践行。

第一，努力培育信用文化。文化具有价值导向、行为导向、社会整合、社会调协等社会治理功能。改革开放40 多年来，我国经济快速发展，取得了丰硕的成果。但是由于缺乏对现代信用文化的充分培育，与我国经济相适应的信用文化未完全建立起来。而信用文化的培育和践行是一个长期的过程，必须依赖于我国政治、经济、文化、社会和生态等方面的整体发展。为此，我们要立足实际，努力培育信用文化，实现传统信用文化与现代契约的融合，引导和约束人们的信用行为。

第二，加强与社会治理现代化相适应的信用法治文化建设。从法律文化向法治文化的跨越，是社会治理的必经常态。而当前社会治理面临的困境，可在一定程度上归因于法治文化的缺失。为此，我们把信用法治文化放置于社会治理现代化这一宏观背景下，培育和发展以规则文化、民主文化、正义文化、理性文化等为要素的法治文化，完善社会法治文化体系，推动信用法治文化的形成。当前，应通过失信惩戒案例宣讲、征信平台宣传、信用法治研究等多种方式，营造“崇法善治”的信用文化氛围，加强法治文化的情感认同、价值认同和行为认同，形成信用法治的社会共识。

第三，以实践为先导，提高法治文化竞争力。信用文化的形成，核心在于将信用法治文化内化为实际的信用行为活动。在建设现代社会信用体系的进程中，一方面，我们要充分挖掘我国传统信用文化的本土资源，结合现阶段的文化实践，增强对信用法治文化的理解力和普及度。另一方面，从国际视角来看，我们要吸收、借鉴国外信用法治文化实践中的有益元素，丰富和发展我国信用法治文化，提升我国法治文化的竞争力和国际影响力。

“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰。”在我国社会诚信缺失广泛存在以及有些违法违规行为得不到追究的情况下，社会信用体系建设的探索昭示我们，通过加大对违法违规行为的惩戒力度，来减少某些领域的违法违规行为。在此背景下，失信惩戒机制应运而生。事实上，失信惩戒机制兼具有对严重失信行为法律约束和道德约束的功能。但必须看到，失信惩戒机制的运行应避免泛化、扩大化。为此，社会治理视域下失信惩戒机制的运行，需要通过理念、原则、规则、文化等多方面的考量，转化为支撑、推进、提升我国社会信用体系的内容。基于此，深入推进社会信用体系建设，应当综合运用社会信用的新理念、新方法和新方式，关注新时期失信惩戒的新趋势、新特点，建立健全社会信用立法，善用柔性执法方式，把握政府规制供给方向，注重信用建设向度，加强失信惩戒程序设置，完善惩戒评估机制，推进信用法治文化建设，夯实信用法治基础，从多个维度完善失信惩戒机制。