杨雪松

党的十七大报告准确把握我国经济社会发展对文化建设的新要求，以及物质生活改善后的人民群众对文化工作的新期待，作出了“兴起社会主义文化建设新高潮”的重大部署。创新公共文化服务供给模式，提供适应人民群众需求的公共文化服务和文化产品，是保障人民基本文化权益、让人民共享文化发展成果的重要内容。

本文尝试以健全北京市公共文化服务体系为目的，对社会组织在促进公共文化服务发展中的作用进行简要分析，并提出相应的对策建议。

社会化是创新公共文化服务的必然方向

政府是公共文化服务的付费者、监管者和最主要的提供者，但并不一定是公共文化服务的直接提供者和生产者。

今年7月，中共中央政治局召开会议专门研究加强公共文化服务体系建设的问题。会议认为，加强公共文化服务体系建设，必须坚持以政府为主导、鼓励社会力量积极参与，共同推动文化建设与经济建设、政治建设、社会建设的协调发展。

提供公共文化服务是政府的基本职责，这是由社会公共服务的公益性、共用性和不排他性所决定的。同时，为了提高公共文化服务的质量与水平，实现向“公共服务型政府”的转型，必须推行公共文化服务的社会化。

首先，从公共服务的分类角度出发，根据公益性和经营性程度的不同，公共服务可以分为公益性、混合性和经营性服务，并不是所有公共服务都适宜由政府部门完全提供的，很多服务完全可以交由社会组织和市场去完成。

其次，从保证服务质量和提高供给效率的角度来说，提供公共文化服务尽管是政府的“天职”，但如果政府完全集政策制定者、投资者、生产者、运营者、管理者和监督者等所有角色于一身时，很容易出现“越位”和“缺位”的情况，这是造成政府机构臃肿、高成本、低效率、低服务的根本原因。由于角色的重叠和模糊，处于包揽一切的“全能型”政府行政体制下的运营主体常常缺少服务的积极性，管理主体也无需对服务过程和结果承担最终责任，而监督主体无法起到应有的考核、约束和激励作用。

第三，从国内的现实情况看，随着经济的发展，社会结构日益多元化，文化需求呈现出多样化和复杂化的特征，单一的政府主导的公共文化供给模式不能很好地适应需求的这种变化。因此，引导社会主体进入文化领域，形成政府主导、社会参与、市场化运作的新模式是一种必然的选择。

最后，从国际发展趋势看，将公共服务的提供者和生产者分开，由提供者去选择可替代的生产者，是公共服务领域的世界性改革走向，是解决公共服务的数量、质量、使用效果和效益难以像私有物品一样按照市场价格进行度量这一难题的有效手段。公共服务经济并不一定是一个排他性的政府垄断经济，而应该是一个混合经济——除了政府部门以外，还包括作为公共服务经济有机组成部分的各类社会组织和企业。

社会组织是不容忽视的重要主体

社会组织的目标与坚持以人为本，实现全面协调的可持续发展，构建和谐社会是一致的。

社会组织没有统一严格的定义。在国外，通常将公益性的社会组织称为非政府组织。广义上，营利性企业和非营利组织(Non－ProfitOrganization)都可算作是非政府组织。但目前，非政府组织通常泛指政府和营利性企业之外的一切社会团体和民间组织，特指依法建立的、不以营利为目的、自主管理的、带有志愿性质、关注社会公共利益或人类共同利益、专门从事社会公益事业的社会组织。基金会就是一种常见的这类组织形式。

这类社会组织与营利性企业的主要区别在于:营利性企业以盈利为目的，而它们则把价值观、使命感放在首位，从事公益事业的目的不在于获取利润，而是在于获取社会财富和社会资源后再服务于社会，以实现追求整个社会公平、公正、和谐发展的目标。简而言之，它们具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性等特征。

社会组织以其特有的优势在提供公共服务方面发挥着不可替代的重要作用。

正是由于政府在提供公共服务和产品上存在着局限性，公共服务领域存在市场失灵、契约失灵的情况，给社会组织提供了发展空间。如今，在以社会公共利益为核心的志愿精神驱动下，社会组织对社会发展的推动和影响已经比肩政府和企业，正在成为社会政治、经济、文化、环境等领域的“第三部门”，承担了政府和企业不能做、不愿做、做不好的大量工作，成为政府职能的一个有力的补充，成为政府与社会沟通的桥梁，发挥着提高公共服务的质量与效率、减轻政府当期压力、促进经济社会的全面协调发展的重要作用。

实际上，社会组织代表着在政府和营利部门之外的一种新的分配和付费机制的选择:政府部门通过强制性的制定政策、税收征缴、分配资源及提供公共服务和物品实现社会财富的第一次分配。营利性企业通过经营产品获得利润，实现社会财富的第二次分配。社会组织则通过基金会、志愿者组织、社会救济和福利组织、弱势群体的保护组织、法律的援助组织以及各种学术性、行业性、专业性社团等形式，向社会募集款项和物品，推广公益理念，实施公益项目，实现社会财富的第三次分配。

在国外很多国家，社会组织已经成为提供公共服务中的重要主体。例如在英国，对于文化管理通行“一臂间距”原则——政府部门通过第三方的专业化社会组织，对文化基础设施或文化投资进行管理和运营，以提高文化设施的运营效率和组织效率，避免因庞大的政府公共部门而带来的效率下降的现象。在荷兰，大多数教育、医疗和文化服务都是由非营利机构提供的，其资金主要来自政府公共财政预算。在文化领域实行政府管理的法国和协同管理的美国，政府也越来越多地针对具体的服务要求和目标，委托社会机构对文化设施进行运营管理，并在财政经费上给予支持。

我国也已经出现了社会组织参与公共服务的先行者。如上海浦东罗山市民会馆就是由上海浦东新区的政府机构同社会非营利组织“上海青年会”共建的一所社区综合性活动中心。在将近4年的运作中，该会馆试行了政府委托、社团经营的社区福利服务设施的托管模式，取得了很好的效果。

改变单一政府举办模式培育社会组织

经济社会环境的改善，特别是建设公共服务型政府，为社会组织的发展壮大提供了广阔的空间。

目前，国内还没有严格意义上的非政府组织，但在经济和社会领域，存在着大量与政府和企业不同的社会组织，包括各种会员制的学会、协会、联合会，民办的文化、教育、医疗、科研和社会福利机构，符合非政府组织特征并开展公益活动的民间组织。据不完全统计，当前我国正式登记的各类社会组织约29万个，其中文化类的有3000多个。

社会组织在公共文化服务领域所占的比重还很小，从整体来说其发展仍处于萌芽阶段，表现在:规模不足，如注册资本和用于组织活动的支出较低；资金不足，多依靠政府资助、会费、营业收入和各类捐款；人员不足，兼职现象比较严重，多依靠志愿者开展活动；身份不正，由于准入门槛较高，很多非政府组织缺乏合法身份；运作水平不高，受客观条件限制，经营意识和组织水平不高，可持续发展能力弱。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能转变的进程不断深入，国家与社会、政府与社会的关系出现重大变化，基层自治不断完善，非公有制经济力量不断壮大，建立政府与其它公共管理主体共同提供社会公共服务的多中心治理模式已经具备了组织与资源基础。

优化发展环境，创新体制机制，促进公共文化服务供给主体多元化。

为了促进结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民、覆盖全社会的公共文化服务体系的建设，政府应打破公共文化服务单纯由政府举办的传统模式，尝试区分不同性质的公共文化服务，制定针对性的政策措施，营造发展环境，鼓励和引导社会组织等社会主体参与到公共文化服务设施的投资、建设、运营和管理中来，在政府和市场之外，培育一个包括社会非营利组织参与的公共文化服务供给市场，承担政府的部分管理职能，赋予社会公众选择文化服务和产品的权利，最终提高公共文化服务供给的质量与效率。具体地说，可通过采取以下关键举措推动公共文化服务的社会化进程。

创造良好的政策法律环境。制定导向性的地方政策和法规，逐步放宽公共文化服务的市场准入限制，如简化社会组织登记注册手续，放宽成立的限制条件，同时加强社会组织的认证管理，消除制约社会组织参与公共文化服务的障碍，切实从重视“入口”管理转向重视“过程”的监督。

建立规范的评估和委托机制。政府可采用公开招标、竞争性谈判或委托第三方机构等方式进行社会组织的评价和选择。评估应关注非营利组织的运营行为是否符合公认的规范，包括筹资、宣传、资金的使用方向是否符合规定的目标等。

建立购买机制和补贴机制。转变政府付费机制，实行公共服务外包是公共服务社会化的重要的改革内容。政府向社会组织购买服务和提供不同形式的财政补贴，将有助于缓解社会组织的资金紧张问题，增强社会组织的实力和发展能力，促进社会组织之间的竞争，并可以提高财政资金的使用效率。

建立绩效合约制度。合约是完善绩效管理的有效手段。政府应与被委托的社会组织签订服务合同，明确职责范围，设定服务标准和规范，制定政府投入资金的使用规则，确定人事和薪酬制度，规定绩效考评和激励办法。

建立监督评价体制。委托社会组织提供公共文化服务，政府对其运营的监督管理是非常重要的职责。除了政府依据合约进行定期的运营目标考核之外，常用的方式还包括委托第三方评估机构或者组织社会化的评估小组进行阶段性的绩效监测、实地考察、不定期的巡视、抽样调查和专业评估等。

社会公共文化服务的基本分类例举

公益性公共文化服务 混合性公共文化服务 经营性公共文化服务

党和国家新闻媒 具 有 一 定 公 益 影视节目制作、

体、出版社，公共图书 性 质的文化活 动场 发行和销售，出版

馆、公立博物馆，基层 馆、群众文化活动设 物发行和印刷，放

文化建设，不可利用 施 的建设与运 营管 映、演出公司和一

性文物保护、历史文 理，如代表民族特色 般性艺术表演团体，

化遗产和优秀民间文 和 国家水准的 重点 文化中介服务机构

化保护等。 艺术院团等。 等。

制表/文华 RB138

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