中国小康网 独家专稿

文|《小康》·中国小康网记者 郭煦

近年来，国内多个超大城市均以全心全意为人民服务为出发点，致力于创新体制机制，让群众的操心事、烦心事、揪心事都得到了及时响应。

图片/TUCHONG

对于生活在城市里的人们来说，常常会遇到各种各样的问题。这些问题在一定程度上影响着人们的生活体验，也希望被妥善解决——这考验着城市的治理能力。

不同城市由于规模的不同，面临的治理难题也各不相同。城市规模小，在解决难题上就相对容易一些，城市规模大，治理的难度也就更大。尤其是像北京这样的超大城市，不仅人口众多，而且市民的诉求纷繁复杂，所以遭遇到的难题也更多，这就给北京带来了巨大的挑战。

北京市通过创新体制机制，深化“街乡吹哨、部门报到”改革，并持续完善“接诉即办”机制，在推动自身高质量发展的同时，也满足了群众的各种利益诉求，解决了一个又一个难题，从而构建起具有首都特点的超大城市基层治理新格局，让群众的生活变得更加幸福。

近年来，国内多个超大城市均以全心全意为人民服务为出发点，致力于创新体制机制，让群众的操心事、烦心事、揪心事都得到了及时响应，更好地服务群众，重点解决群众遇到的各种难题，不断提升群众的满意度。

北京创新机制破解难题

满足百姓诉求，关乎民生福祉。从2018年起，北京启动“街乡吹哨、部门报到”改革，增强街乡“吹哨”能力，此后又启动“接诉即办”改革，将“哨子”交给市民群众。经过几年实践探索，北京逐步构建起一套有特色、简约高效的基层治理体制。

“接诉即办”就是“一条热线、一张派单、一份卷子、一套机制”，即建立全市统一的12345市民服务热线受理平台，一条热线听诉求;实施“首接负责”，建立群众诉求办理的闭环运行机制，一张派单管到底;建立“三率”考评机制，一份卷子压实各级责任;建立完善接诉即办10个工作机制，形成一套完备机制，推动超大城市治理精细化、智慧化。

“接诉即办”改革推进以来，每年有上千万条群众诉求。为进一步补齐民生短板，“每月一题”在今年又应运而生：通过对群众诉求的大数据分析，深挖热点、难点、疑点，“算”出百姓反映最集中的房产证难办、预付式消费退费难等12类主题27个民生“痛点”、治理堵点，为基层治理精准画像。“‘每月一题’是‘接诉即办’改革持续深化的产物，通过分类施策、标本兼治、滚动推进、全程督办，各部门合力解决问题。”北京市政务服务管理局副局长孙舫表示。

《小康》杂志、中国小康网记者注意到，“每月一题”源于“已诉”，但各部门在采取具体举措中却更关注“未诉”，力求做到“未病先治”“未诉先办”。为何要多走一步?

“坦白说，27个问题都是难啃的硬骨头，各有各的难。”北京市委深改委接诉即办改革专项小组办公室相关负责人说，“接诉即办”推进以来，12345服务热线日均接收诉求3万余件，积累了基层治理的数据“富矿”。通过大数据分析研判，北京市相关部门认识到，如果将一些苗头性的、可预见的问题提前办理，就能把风险和矛盾化解在前端，“每月一题”正是主动治理、未诉先办的重要抓手。

以房产证难办问题为例，北京市规划和自然资源委员会去年摸清全市存在住宅类历史遗留不动产登记问题项目900余个，涉及房屋50余万套，有的问题项目甚至已存在近30年。“不动产登记的历史遗留问题，多是在城市快速发展建设过程中产生的。”北京市规划自然资源委确权登记处副处长潘家文说。

不仅是“办证难”，更多困扰群众的问题也纳入改革计划：针对老旧小区改造推进难，创新构建“居民出一点、企业投一点、产权单位筹一点、补建设施收益一点、政府支持一点”等“多个一点”资金分担机制，积极鼓励社会资本参与;通过新建、改建、扩建、以租代建或鼓励社会力量办园等方式，新增普惠学位4950个;出台促进分级诊疗建设意见，要求三级医院为基层预留号源比例提高至30%以上……

“接诉即办”推进以来，北京市上下各级对群众身边的操心事、烦心事、揪心事“闻风而动”，快速响应，仅2020年，就办理304万余件民生诉求。然而，要想让社会治理达到超越群众诉求的理想状态，使治理资源与群众诉求充分匹配，还需要社会各界的广泛参与。

从推进“街乡吹哨、部门报到”改革到完善“接诉即办”机制，再到抓“每月一题”推进“主动治理、未诉先办”，北京市坚持党建引领，压实各级党组织共抓基层治理的责任，构建具有首都特点的超大城市基层治理新格局。“每月一题”解决民生难题，高兴的不仅是老百姓，还有基层干部。

“之前，有的职权和资源基层并不掌握，有的难题也不是一个部门负责解决。但只要问题不解决，诉求来电就居高不下。”有基层干部坦言，以往他们心有余而力不足，有了“每月一题”的高位推动，相关委办局加入了，有些还从政策层面给予支持，基层负担减轻了，破解难题的底气也足了。

城市治理是一个不断变化、永无止境的命题。可以说，完善城市治理只有“进行时”，没有“完成时”。对于北京这样的超大城市来说，探索永远在路上。

明确“首接负责制”，杜绝以“这事不归我们单位管”为理由推诿的可能;要求“限时办理”，规避石沉大海、干等没信的顽疾……近日，《北京市接诉即办条例(草案)》正公开向社会征求意见，这意味着，未来种种机制创新亮点将以立法形式固化下来，让群众“说话有人听、困难有人帮、事情办得快”成为常态。

激活基层治理“末梢神经”

交通堵点、环境整治、物业纠纷……在国内超大城市中，这些民生难点、堵点曾一度困扰着基层工作者。近年来，国内多地探索创新，破解超大城市基层治理难题。

基础不牢，地动山摇。改革开放以来，上海经济发展取得诸多成就，得益于安定和谐的基层基础。自觉探索这条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，则始于上世纪90年代中期的“两级政府三级管理”。

正式启动“两级政府三级管理”体制改革18年后，历史的指针指向了2014年。

这一年，上海市委启动“创新社会治理、加强基层建设”一号课题调研，调研历时近一年，全市抽调41人，组成4个调研组，围绕基层体制机制、基层队伍、基层综合治理、基层服务保障等方面展开。

从更高层面来看，城市管理者对“社会”的认识不断深化，“社会治理”替代“社会管理”，被提到了前所未有的高度。社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”。

2014年底，上海出台“创新社会治理，加强基层建设”“1+6”文件，明确基层治理“重心下移”“权力下沉”“权责一致”“赋权到位”。这次改革，上海确立了以街道党工委为领导的一整套区域化党建体制;街道取消招商引资，回归公共服务、公共管理、公共安全的主责主业;理顺条块，明确上下级责权关系;建设以“六中心”为代表的服务平台窗口;加强社区队伍建设，让基层更加有职有权有物有人。

连续多年，上海市委每年召开“创新社会治理，加强基层建设”推进会：抓党建引领，抓智能化建设，增强基层队伍本领，打通服务群众的“最后一公里”……

社会治理是国家治理的重要领域，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，成都市以更加开放的思维推进社区发展治理，健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，注重发挥社会组织、社会企业等作用，为广大市民提供更精准、更优质的服务，提升社会参与发展治理的积极性和创造力。

清晨7点刚过，家住成都成华区青龙街道致强社区的罗秀花拿起塑料袋、铁钳出了家门。自从社区环境升级改造以来，罗秀花就有了一个新的身份——“豫府自治服务队”队长。致强社区是一个集拆迁安置住宅区和商品住宅小区为一体的新型城市社区。辖区位于成都北大门，作为典型的农村拆迁安置社区，呈现“三多”“三难”的特点：“三多”即遗留问题多、安置居民多、矛盾诉求多;“三难”即城市管理难、社会综治难、社区服务难。

如何建设更加和谐优美祥和的新型社区?成都市以创新城乡基层社会治理新模式为契机，坚持党建引领，坚持“自治、法治、德治”相结合的“一核三治，共建共享”，深化“小街坊”发展治理，实现“小街坊大舞台、小空间大集成、小绿地大情怀”的拆迁安置社区转型升级发展。

一年以前，在抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，湖北省武汉市紧紧围绕“完善城乡基层治理体系”这一重大课题，以党建引领为抓手，以机制创新为突破口，认真书写超大城市社区治理的武汉答卷。

“全周期管理”是完善城乡基层治理体系的新理念、新主张，强调对风险的事前防范，突出源头治理和早期控制。

作为社会治理的基本单元，社区是防范化解社会风险的第一道关口。对于拥有1430个社区的超大城市，武汉市以“全周期管理”理念为引领，有效激发社区活力，重塑基层治理格局，在构建主体更多元、层级更明确、机制更联动、边界更清晰的基层治理体系过程中，多措并举，同向发力。

在市级层面，2020年，武汉市把创新基层治理作为“壮腰工程”来抓。市十四届人大五次会议1号议案聚焦构建基层社会治理新格局，全市30个部门、15个区凝心聚力加强和创新社会治理。中共武汉市委十三届九次全体会议审议通过了《关于贯彻落实党的十九届四中全会精神，加快推进超大城市治理现代化的决定》，进一步完善党委推进基层治理的领导体制机制，形成城市治理的强大合力。出台《关于深化新时代党建引领加强基层社会治理的意见》“1+5”文件，涉及街道管理、社区工作者队伍、党员干部下沉社区、志愿服务等方面，精心构筑武汉社区治理的“四梁八柱”。

通过强化党委领导和政府主导，着力加强街道统筹职能、社区减负提能，职责清晰、统分结合、简约高效的社区治理新机制在武汉市逐步形成。

社区治理好不好，居民最有发言权。武汉市从群众最急最盼的事情着手，以党建“绣花针”穿起基层治理服务千条线，创新构建服务群众机制，在精准施策、精细服务中有效激活基层治理“末梢神经”，用心打通服务群众“最后一百米”。

突破之路 近年来，各地城市治理、社会治理精细化水平不断提升。大城之治，千头万绪，关键在于总结治理规律。

“大城之治”的突破之路

近年来，各地城市治理、社会治理精细化水平不断提升。大城之治，千头万绪，关键在于总结治理规律。北京如今将一些实践证明行之有效的改革探索法制化，对城市中一些事关民生的共性问题进行深入研究、治理，对各地深化城市治理也有重要借鉴意义。

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授李文钊认为，北京市正在制定的《北京市接诉即办工作条例》(以下简称《条例》)，将实践中行之有效的改革上升到法律层面，以法律来保障接诉即办的持续性。《条例》的正式出台，必将提升接诉即办的依法行政水平，使得接诉即办有法可依、执法必严和违法必究。

《条例》出台，对接诉即办工作提出明确要求，这对基层开展公共服务来说是一场治理体系的大变革，将让居民享受到更加便利的公共服务。

对外经济贸易大学教授王敬波表示，北京市这种多层次、跨部门、跨领域、跨地域的责任机制和协同治理机制，强调以公众为中心建构政府回应模式，彰显了以人民为中心的发展思想。未来要真正发挥应有作用，需将《条例》明确的责任体系落到实处，建立起无缝衔接同时又形成闭环的协同治理机制，使街道乡镇能以一对多形式来协调不同部门，同时不同部门又能形成一种协同治理的工作机制，实现对公众诉求的全方位回应。

社区是巩固党的执政基础的重要基石，是党和政府联系群众、服务群众的“最后一公里”。社区治理的重要使命就是夯实政权的群众基础。要从提高党和国家治理能力、实现治理体系现代化、落实“四个全面”、全面建成社会主义现代化强国的战略高度，进一步认识社区治理的重要意义。

有关专家认为，超大城市集成社会治理要从空间维度上更加突出重心下移。大城治理需要真正从基层开始，顶层设计也一定要从底层开始。这次疫情防控的一条重要经验，就在于居村底盘牢牢稳住，在于小区村组、埭头楼组微治理网络充分延伸，确保疫情期间市委、市政府的各项决策部署，在“最后一公里”得到快速响应和有力执行。因此，在市、区、街镇、居村四级联动中，必须牢牢抓住城乡社区这个核心环节，抓住小区村组这个新的工作重点，进一步下沉工作重心，将精细治理一贯到底。

在社区治理中，业委会不尽责、运作不透明，物业服务不满意、管理不规范等已成为居民的“痛点”“难点”“堵点”。

如何创新社会治理?上海社科院社会学所一份研究报告显示，切实创新社会治理体制机制，以人为核心，构筑起人际和谐的社会良性秩序，是超大城市深化改革、创新驱动、转型发展中的一个重大社会议题。这一新路的深化探索，可以从以下三个方面取得突破。

首先要以城市基层为依托，在全面实现“街镇共治、小区自治”格局上求突破。社区和邻里是城市发展的重要基础，也是让城市饱含温情的港湾，更是社会治理力量的源泉所在。基层社区是离市民最近、社会问题最突出、居民服务需求最旺盛的地方，如果服务好一线居民、治理好基层社区，特大城市社会治理就成功了大半。

其次要以制度建设为核心，在构筑政府、市场、社会三者协同参与跨界治理机制上寻求新突破。综观西方国际大都市的社会治理体系，都有一套政府、企业、市场、公众相互之间协同参与、有效运转的社会机制，如公私合作伙伴制、政府间协议、跨部门管理等。全面调动社会力量、社会资源参与社会治理，提供高质量、多元化的公共产品或公共服务，是创新社会治理的核心与关键。

最后要以综合信息平台为抓手，在探索特大城市社会治理大数据使用技术上求突破。一方面，充分借助互联网优势，破除社会治理中不同部门间的信息孤岛问题，在不同层面构建多类型的统一化综合信息平台，全面提高整合治理能力和水平;另一方面，现实与虚拟相结合，采取大数据技术手段，在交通、医疗、救助、流动人口等社会治理领域中，充分挖掘潜藏在民间(民意调查)和政府部门中的大数据，分析特大城市社会运动的内在规律和趋势，为更加合理地布局城市社会服务设施、提高城市服务效率和政策有效性等提供便利和依据。

在党委领导、政府负责的前提下充分激发社会多元治理主体的活力，有助于在更高水平化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会组织的参与是共建共享共治社会治理格局的应有之义。

国之兴衰系于制，民之安乐皆由治。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，城市治理是重要方面。在城市治理实践中，群众反映的问题构成了对城市治理的反馈，只有及时有效回应，才能形成良性互动。

(《小康》·中国小康网 独家专稿)

本文刊登于《小康》2021年12月上旬刊