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中国社会治理转型的动力与路径

冯猛 | 上海师范大学社会学系副教授

本文原载《探索与争鸣》2019年第6期

非经注明，文中图片来自网络

冯猛副教授

新中国成立以后，党领导国家和人民不断探索怎样治理社会主义社会。从建国初期国家对社会实行全面控制，到改革开放激发社会活力和个体自主性，再到新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，社会治理体制改革始终没有间断，回顾共和国历史，“国家始终在场”成为70年社会发展的主基调，笔者也以此为线索讨论社会治理转型的动力与路径。

转型的动力：社会诉求、认知与资源

回应社会诉求、解决社会问题是社会治理的主要任务，推进社会治理转型的首要因素来自社会诉求的变化。社会诉求表现在两个层面：一是问题导向的，针对社会发展中出现的各类社会问题，需要发现、回应并解决这些问题，这是人民群众最基本的诉求，在社会转型期长期存在；二是社会公平正义导向的，亦可以表述为人民群众对美好生活的向往，这是伴随社会发展出现的更高级的社会诉求。市场化、全球化、技术进步推动中国经济社会不断发展，直接促成人民群众在满足“安全需求”和“温饱需求”后，导向更高层次的社会性和精神性追求。不同阶段社会诉求的变化，要求社会治理模式也要随之发生变化。

社会治理转型依赖于治理主体的认知与行动。社会治理主体要意识到社会诉求的存在，特别是拥有社会诉求“定义权”的各级政府，将哪些内容列为社会治理的对象，决定着会展开怎样的治理行动。同时，社会治理主体如何选择治理方法也至关重要。有效的治理是根据情境特点将治理方法与社会事务匹配起来。在实际治理行动中，是以行政手段为主导还是更多借助社会力量，是选择单一治理手段还是选择多样化手段，决定着社会治理转型的方向。

社会治理离不开治理资源的支持，如果缺少必要的资源，社会治理将落入“有心无力”的困境。要推动社会治理成功转型，需要不断生产和储备治理资源，包括促进社会主体发育、探索治理方法、配备财力物力、提升参与者治理技能等。从总体性社会控制到政府行政主导，再到“一轴多元”共商共治，社会治理格局在发生变化，而支撑这个变化的正是全社会治理资源的积累与储备。

“中国70 年社会变迁与结构转型”圆桌会议现场

转型的路径：指令式治理、有限授权治理、统筹治理

社会治理路径是治理主体运用社会治理资源处理社会事务的方法与手段，社会治理转型则是为应对不断增长的治理规模在资源使用上的选择变化及其发展。治理路径间的转换塑造了社会治理模式的转型，也建构起相应的社会秩序。

（一）指令式治理与规划秩序

新中国成立以后，经过短暂的新民主主义革命时期，我国进入了国家全面控制社会的阶段，依靠单位制、人民公社制、户籍制、阶级分类制以及高度一元化的意识形态等高度配合的管理体系，国家力量渗透到社会生活的方方面面，并控制社会资源和发展机会，学者们习惯使用“总体性社会”概括这一阶段的社会治理特征。此一时期，党和国家有意识地控制社会治理规模，以缓解新生政权在全国执政经验上的不足，由党和政府作为治理指令的唯一发布者，作出治理决策，社会各主体按照治理指令参与到社会运行中来，我们把这种治理方式称之为指令式治理。

按照指令式治理路径的设计，国家建立了政治事务、经济事务、社会事务、文化事务、意识形态工作合一的行政体制，从中央到地方各层级单位实现组织和职能的同构。在国家范围内将社会治理领域进行分类，在制度上划定城乡之别、身份之别、阶级之别等，针对不同类别的社会事务展开分类治理。社会成员被界定、分属于不同的类别，只需要对照自己的身份类别就能够了解适合自身的诉求表达和行为模式，由此极大降低了国家对社会治理的总成本。通过建构自上而下、政社合一、界限清晰的社会治理体系，社会元素在治理体系中被固定在明确的位置上，遵循国家指令规定的运行程序，按照高度理性的设计相互咬合在一起，确保了社会整体运行稳定顺畅。

指令式治理下的社会运行是可预期和可判断的，社会秩序是被规划好的，社会治理规模和复杂程度被控制在相对较小的水平上，社会被有效组织起来。但指令式治理的问题在于对社会个性的消解，每个社会成员都被要求服从整个体系的规定，个性被极度压抑，从而使整个体系抹煞了多样性。正因如此，整个社会表现出活力不足，全社会只能保持低水平缓慢发展，很少出现社会创新和变革。与此同时，社会运行出现的新问题难以在指令式治理体系中得到有效回应，问题积压给社会治理体制造成挑战。

（二）有限授权治理与分散秩序

改革开放以来，我国社会从相对封闭状态转变为开放状态，经济领域出现了不同类型的企业，职业类型增加，白领群体和新兴组织出现，社会阶层结构更加丰富，城乡间加速流动，国外的新信息和新元素纷纷涌入国内，使中国社会治理容纳的内容越来越多。在相对封闭的社会中，社会治理规模是相对可控的，但在一个开放社会里，社会元素的生产及流动将逐渐脱离治理主体的掌控，国家必须寻找新的治理方法来应对不断扩张的治理规模。让更多的社会主体一同参与到社会治理中来，是党和国家审时度势积极推进治理模式转型的路径选择。

改革从经济领域逐步扩散到整个社会领域，党和国家在集中精力发展经济的同时，在社会治理领域通过向各级社会主体授权的方式，将社会治理的任务更多交由社会性的治理主体完成，由市场、社会、民众等承担更多的治理功能，使治理层次更加接近社会事务发生的源头，社会治理效率获得了解放和提升。但中央政府及上级政府仍然掌握着社会治理的剩余控制权，特别是当社会治理出现重大风险的时候，上级政府就成为治理实施的最终决定者。

“有限授权治理”将社会事务的部分治理权释放出去，在确保守住社会稳定底线基础上，社会事务的处置更多交由相关主体自主决定和协商解决。有限授权治理经过层层授权后，原来由社会整体系统解决的问题，交由了具体的社会群组解决，如社区、社会组织、宗族、家庭等，不同社会群组形成一个个独立的社会问题回应机制，由此塑造了相对分散的社会秩序。在这样的社会秩序中，社会成员更多与其直接交往的社会对象发生联系，更加敏感于个人利益和局部治理而非社会整体治理，由此导致社会公共性下降，社会再组织成为紧迫任务。但从积极角度看，有限授权治理路径给予了各个社会主体成为社会治理实施者的机会，也给予了各种治理实践具体回应社会事务的机会。这段时期恰恰是我国不断创造社会治理方法，试验社会治理方法的活跃期，为接下来复杂形势下的社会治理奠定了基础。

（三）统筹治理与规则秩序

经过几十年的经济高速增长，我国社会生产力和人民生活水平显著提升，社会需求发生了新的变化，与此同时，在前一阶段积压的社会问题以及新产生的问题，进一步增加了社会风险发生的不确定性，社会治理形势变得愈加复杂。

党的十八大特别是十八届三中全会、十八届四中全会以来，中共中央、国务院等党和国家机构出台了一系列专门指导社会治理的政策文件，统筹社会治理在制度层面逐渐显现：明确社会治理主体和社会治理对象在社会治理体系中的角色位置，夯实社会治理体系的微观基础。坚持问题导向和健全机制相结合，在持续回应社会诉求的同时，给各级主体实施社会治理提供切实可行的指导，理顺社会治理战略、制度、实践的层层递进关系，确保国家范围内社会治理的一致性和整体性。经过几年的制度积累，从中央到地方，从体制内到体制外，合力织出思想统一、上下一致、要件齐全、纵横交错的“制度网”。在这张庞大的制度网中，每一项社会治理元素都能够明晰定位，展现活力，彼此相连，密切联动，共同构筑起具有统筹特征的社会治理体系。

随着全面深化改革和统筹社会治理的大幕徐徐展开，党和国家在引领社会治理方向的同时，更加注重保障社会主体作为治理实施者的权力，尝试在各个层面建立治理规则，在保护社会治理活力的同时规范治理主体的治理行为，一种规则秩序正在浮出水面。在规则秩序下，社会事务的相关主体都有资格成为治理实施者，他们愿意且积极参与治理行动，遵守制度规则和治理程序，通过理性沟通、平等协商方式解决公共事务，党和政府作为社会元治理角色的属性更加突出，社会迈入有效治理和良性运行。

“中国70年社会变迁与结构转型”圆桌会议现场

社会治理转型的经验与展望

中国的社会治理转型是在执政党坚强领导、政权长期稳定、幅员辽阔的制度环境中进行的，走的是“边探索边实践边积累”的道路，前期探索出的经验积累便于后期利用，发达地区探索出的经验可供其他地区参考借鉴，在探索和创新中创造出的社会治理方法经过新的组合，又可以衍生出新的治理方法，进而建立起社会治理的“工具库”，这为推动社会治理转型提供了坚实的支撑。

总结新中国成立以来党和国家推动社会治理转型的经验，突出表现在以下三点：其一，坚持党对社会治理的领导，始终维持党组织和政府部门作为治理实施者的角色，保持社会治理方向的正确性和过程的连续性。其二，把握社会治理规律，根据社会诉求变化调整社会治理方法，有效选择社会治理路径，主动推进社会治理模式升级。其三，注重社会治理资源的积累，培育并吸纳广泛的社会主体成为主动积极的社会治理实施者，发挥社会元素的治理合力。其四，尊重社会秩序建构的节奏，促进社会治理融入国家治理体系，为实现国家治理体系和治理能力现代化做足社会准备。

当今中国社会的复杂性、多元性、流动性日益增加，社会治理的发展性特征也更加突出，即社会治理的资源愈加丰富，治理路径的可选择性更大。因此，新时代社会治理，一要以推动国家治理体系和治理能力现代化为要旨，缓和“权力-结构集中”与“社会-利益多元”之间的张力，建立党领导下统分结合、凝聚力与灵活性兼备的社会治理框架。二要以人民群众实际需求为导向，以人民群众治理参与为支撑，不断摸索治理手段及其运用规律，使之与治理情境和社会事务合理配置，促进精细化社会治理更加深入扎实推进。三要以稳定有序和持续活力为追求推动社会治理平衡发展，尊重治理主体的探索权，在维护社会治理差异化的基础上，促进社会治理的区域融合、城乡融合、社群融合。

《探索与争鸣》人间体

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