◆ 灵活就业或打零工正在成为当今世界就业市场的新主流方式，而中国则更以规模大、速度快、就业方式多样化而处于领跑位置

◆ 有效保障规模庞大的灵活就业人员社保权益，既是促使社保制度高质量发展中的关键问题，也是解决我国未来就业问题的关键点之一

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成：

为2亿灵活就业人员织牢保障网

灵活就业人员参加社会保险的现状如何？如何抓准破解思路？这部分群体的社保应单独建制还是纳入统一政策？不同种类的社会保险该如何精准施策？……

近日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成接受《瞭望》新闻周刊专访表示，灵活就业或打零工正在成为当今世界就业市场的新主流方式，我国更以规模大、速度快、就业方式多样化而处于领跑位置。有效保障规模庞大的灵活就业人员社保权益，是促使社保制度高质量发展中的关键问题，也是解决我国未来就业问题的关键点之一。

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长 郑功成

新问题呼唤新办法

《瞭望》：你认为，与城镇职工相比，用人单位对灵活就业人员的社保责任“边界”在哪里？

郑功成：灵活就业之所以有别于传统的正规就业，关键在于突破了传统劳动保障法律法规政策约束，这使得现行法律法规政策的适用范围及其效力被弱化，应当通过完善相关法制来明确用人单位的相应责任，确保灵活就业人员的社会保险权益不受损害，根据劳动者的工作稳定状况和社保需求，对社保项目进行分类处置。

《瞭望》：目前，灵活就业人员的社保总体情况如何？

郑功成：针对新业态就业者的调查样本显示，75%左右的灵活就业人员为农民工，这些人多数被排斥在职工社会保险之外，只能参加居民社会保险。仅有16%签订正规或标准劳动合同的劳动者，亦未平等享受到应有的社会保险。灵活就业人员社会保障不足问题亟待解决。

《瞭望》：我国的社保体系中已有针对灵活就业人员的制度设计，为何没能解决灵活就业人员的社保需求？

郑功成：灵活就业人员的社会保障问题，是我国社会保障制度面临的新情况新问题。虽然现行社保制度已经有灵活就业人员社保制度设计和实践执行，但由于对这一部分劳动者采取自愿参保方式，加之缺少用人单位分担缴费责任，在社会保险缴费负担依然偏重的情形下，个人参保的承受力有限。因此，大多以居民身份参保，其保障水平偏低，尚不足以解除后顾之忧。随着近年来灵活就业人员规模迅猛增长，现行制度已不能满足灵活就业人员的现实需求。

保障水平偏低

《瞭望》：灵活就业人员的养老、医疗保险参保情况如何？

郑功成：以2020年为例，当年全国就业人员7.5亿人，其中第二、三产业就业人员占76.4%，而参加城镇职工基本养老保险者（不含退休人员）不到3.3亿人（灵活就业人员参保无数据），参加城镇职工基本医疗保险者为3.4455亿人（含灵活就业人员4751万人）。这意味着2亿多二、三产业从业者多数参加的是缴费偏低、保障水平有限的城乡居民基本养老、基本医疗保险。2021年，一些地方城乡居民基本养老保险人均年缴费仅为400元，人月均养老金仅107元，养老保障水平堪忧；城乡居民基本医保缴费额为280元/人年，医保待遇明显低于职工医保，灵活就业人员疾病医疗负担沉重。

北京、杭州、成都的调查样本显示，新业态从业者养老、医疗保险（均含职工与居民保险）参保率分别为70%、85%左右。这表明，部分灵活就业人员处于未保、漏保、断保状态，有的因“人户分离”等原因难以真正享受居民医保待遇。

《瞭望》：工伤、失业保险参保情况如何？

郑功成：工伤、失业保险存在制度空白。2020年末全国参加工伤保险人数为26763万人，参加失业保险人数为21689万人，同年享受工伤、失业保险待遇者分别为188万人、515万人，职业伤害风险与失业风险偏高的灵活就业人员几乎被排斥在外。2020年以来的新冠肺炎疫情，对就业形成了冲击。2020年当年，领取失业保险金的人数仅较2019年增加54万人，这一数字揭示出以农民工为主体的灵活就业人员，并不在失业保险制度覆盖范围之内，同样也表明失业保险制度因覆盖面偏窄而降低了有效性。

《瞭望》：解决灵活就业人员的社保问题从哪里破题？

郑功成：首先要更新理念，与时俱进地赋予社会保险制度新内涵。关键是要淡化传统劳动关系的人格从属性，强化灵活就业的经济从属性，将社会保险视为所有劳动者的正当权益，而不仅是传统正规就业劳动者的法定权益，以统一的职工保险为目标，向灵活就业人员全面扩展。

以平台就业为例，无论专送还是众包方式，劳动者都是从注册平台领取工作任务，按单从平台领取劳动报酬，服从平台管理规程，接受平台处罚，从而客观上具备正规就业的基本要素，劳动者应具有“类雇员”身份。因此，必须更新社会保险理念并赋予其新内涵，尽快适应灵活就业常态化的现状和趋势，助力各新业态健康发展。

完善制度精准施策

《瞭望》：要为灵活就业人员单独建制吗？

郑功成：我认为，不宜为灵活就业人员单独建制，以免社会保险制度碎片化和出现社会排斥问题，并造成劳动者权益不平等和流动受阻。更不宜以商业保险替代社会保险，因为商业保险要追逐利润，只能建立在双方自愿且受保险责任合约规制基础之上。

应加快修订社会保险法与工伤、失业保险法规，尽快制定医疗保障法与养老保险方面的法律法规，明确这些制度面向包括灵活就业在内的所有劳动者并统一实施，同时明确用工单位或平台企业的法定义务，同步强化就业主管部门的劳动监察责任。

《瞭望》：解决这一问题的思路是什么？

郑功成：根据灵活就业人员就业方式的特殊性，应分类分项解决他们的社保问题。基本养老保险、工伤保险，应实现职工化，将灵活就业人员悉数纳入并采取差别费率。前提是需要采取类似正规就业的强制方式，同时须进一步降低养老保险费率，并对灵活就业者的工伤保险实行用工者分摊缴费制。医疗保险要适应“人户分离”现象常态化，可以由灵活就业人员自主选择，确保医保的即时保障效力，同时着力缩小居民医保与职工医保的待遇差距。失业保险，则可将主要依靠灵活就业收入生活的劳动者纳入其中。

《瞭望》：保障灵活就业人员合法权益还要注意什么？

郑功成：一方面，创新经办机制。

主要包括：打破四险合一的捆绑式经办方式，据情实行分险办理；打破按月征收社会保险费惯例，采取可供灵活就业人员选择的按月、季、年缴费方式及允许补缴规则；充分利用信息化手段，方便灵活就业人员参保、缴费和享受相应待遇；开展针对灵活就业人员的政策宣传，畅通维权申诉途径等。同时，强化灵活就业的调查、信息共享，推进智能经办。

另一方面，做好相关配套制度建设。

主要包括：将平台用工纳入劳动合同法适用范围，对现行认定劳动关系的依据作适应灵活就业人员权益维护的创新性解释，并据此明确劳动监察部门与仲裁、司法机构的执法责任；加快制定劳动基准法，为灵活就业人员提供底线保障的法律依据；修订工会法和《中国工会章程》，赋予灵活就业人员参加或组建工会的权利，以便通过工会来维护灵活就业人员的权益；突破户籍限制，将“人户分离”情形下的灵活就业人员纳入社会救助范围。

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