摘要：基本权利是宪法中最重要的内容之一，它体现了国家对公民的尊重和保护。新中国历史上共有一部临时宪法和四部正式宪法，这五部宪法都对基本权利做出了规定，但有一个从不完善到完善的过程，主要体现在基本权利的主体、形式和内容等方面。

关键词：宪法；基本权利；主体；形式；内容

新中国历史上共有一部临时宪法和四部正式宪法，分别是《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）、1954年宪法（以下简称54宪法）、1975年宪法（以下简称75宪法）、1978年宪法（以下简称78宪法）、1982年宪法（以下简称82宪法）。虽然这五部宪法都对公民的基本权利做出了相关规定，但七十年的发展过程中在权利主体、形式和内容等方面发生了诸多变化，同时也日趋完善。

一、基本权利主体的演变

从《共同纲领》到82宪法，基本权利主体经历了从“人民”到“公民”再到“人”的转变。《共同纲领》中没有专章集中规定基本权利的内容，但是从“总纲”第四条、第五条的规定中可以看出基本权利的主体是“人民”。54宪法、75宪法、78宪法和82宪法都用专章对基本权利进行了规定，而且明确其主体为“公民”。2004年修正82宪法时，在“公民的基本权利和义务”一章中加入了“国家尊重和保障人权”，使得基本权利的主体由“公民”扩张到了“人”。

（一）从“人民”到“公民”

《共同纲领》以“人民”作为基本权利主体，但“人民”并不是指全部人，与其相对的“敌人”就排除在外。以“人民”作为基本权利主体主要存在两个方面的问题，一方面“人民”是政治概念而非法律概念，无法体现宪法的法律属性，另一方面“人民”的范围相对较小而且具有模糊性。54宪法开始将“公民”作为基本权利主体，这样虽然扩大了主体的范围，摆脱了阶级特权的束缚，但由于受到各种因素的影响，“公民资格”在宪法文本中始终没有得到明确。其后的75宪法和78宪法都继承了这一做法。这种基本权利制度的设计在法理上存在严重缺陷。由于没有“公民资格”的规定，“公民”的范围就是未知的，这就造成了“公民”与“人民”关系的模糊不清，并产生了严重的后果。“前改革时代我们就混淆了这两个概念，认为人民只是公民中的部分人，个人一旦被划为敌人范围就失去了任何权利，事实上就是被非法的剥夺了公民身份。以至于在改革开放初期，‘敌人’是不是‘公民’都需要拨乱反正，说来令人痛心。”所以严格来说，54宪法、75宪法、78宪法所指的公民还不具有严格意义上的普遍性，社会上有一小部分人的基本权利，尤其是政治权利，还会因为其个人的身份受到宪法和法律的当然限制。82宪法在总结历史经验和教训的基础上，根据当时的具体国情，只对公民提出了国籍的要求，没有提出其他法律性质的要求，强调了公民身份的平等和公民在法律上的平等。这一改变体现了我国对现代国家与公民个人之间的关系形成了比较科学和正确的认识，已经从国家与个体之间的紧张对立发展到了国家与公民之间的相互协调。

（二）从“公民”到“人”

2004年82宪法进行了第四次修正，将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，这一条款又被称为“人权条款”。人权条款中的“人”显然不仅仅指“公民”，而是指作为自然人的“个人”甚至包括“法人”等特殊主体。这样，基本权利的主体范围就进一步扩大了。学者们普遍认为，人权入宪意义深远，它修正了中国的人权主体观，从前的公民人权观被现在的一切人的人权观所取代；修正了宪法的基本权利体系，将过去封闭的列举式权利体系变为开放的体系，为保障宪法中没有列举的人权提供了依据；它还修正了中国的人权标准观，将人权标准从国家现行法律规定的标准扩展为国际人权条约下接受的人权标准。

二、基本权利形式的演变

82宪法与《共同纲领》及54宪法、75宪法、78宪法相比，关于“公民基本权利和义务”的规定在宪法结构中所处的位置发生了比较大的变化。《共同纲领》将“公民的基本权利和义务”置于“总纲”部分，54宪法、75宪法和78宪法在“总纲”之后，即为“国家机构”部分，这之后才是“公民的基本权利和义务”部分。82宪法在“总纲”之后即为“公民的基本权利和义务”部分。与此同时，关于基本权利的条款数目也发生了变化。体现了对公民基本权利的重视，以及对公民与国家机构之间关系的正确认识。

（一）从第三章到第二章

《共同纲领》没有专章规定公民的基本权利，而是在第一章“总纲”中规定了公民的基本权利，主要有：选举权和被选举权；思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。从规定的内容看，虽然所规定的权利都属于基本权利范畴，集中反映了政治权利与自由的基本内容，但在文本上并没有直接采用“基本权利”一词，因此，本部分重点讨论在形式上采用了“基本权利”一词的54宪法、75宪法、78宪法和82宪法。

54宪法、75宪法、78宪法、82宪法基本都包括了“序言；总纲；公民的基本权利和义务；国家机构；国旗、国徽、首都”这几个部分，但是顺序和具体内容稍有变化。在我国的传统生活和现实中排名次是一件十分重要的事情，宪法作为一个系统物的有机体，自然也要考虑科学合理地安排其各个组成部分的位置与次序。这既涉及立宪技术，也涉及宪法价值。54宪法是新中国第一部正式的宪法，设四章，分别是第一章“总纲”、第二章“国家机构”、第三章“公民的基本权利和义务”、第四章“国旗、国徽、首都”。这种将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之后的结构安排，改变了《中华民国临时约法》以来把国家机构置于人的基本权利和义务之后的习惯，这一做法曾颇受争议。“关于‘公民基本权利和义务’一章。有人主张调到‘国家机构’一章前面。因为人民的国家，应先有人民的权利，才产生代表机关和其他国家机关。另外，中国公民文化、政治水平尚不太高，对自己的权利义务特别关心，把它放在前面，看就明白自己的权利义务。但起草小组同志认为，宪法的章节次序不是原则问题，把公民权利放在后边，不会贬低人民的地位。”75宪法和78宪法四章的名称与顺序沿袭了54宪法的模式，82宪法改变了这种情形，将“公民的基本权利和义务”作为第二章，置于第三章“国家机构”之前。这种形式上的改变，赢得了普遍称赞，如许崇德和何华辉认为：“新宪法在结构上和前三部宪法不同，它把公民的基本权利和义务的规定从国家机构之后移到了国家机构的前面，使之与总纲直接相联，更体现它对公民基本权利的重视，体现我国国家制度与社会制度的民主本质。”

（二）从15条到19条

54宪法有关基本权利的条款共十五条二十二项，75宪法有关基本权利的条款仅有两条十八项，78宪法有关基本权利的条款共有十二条二十三项，82宪法有关基本权利的条款共十九条二十七项。可以看出宪法规定的基本权利条款数量呈曲线上升的趋势，体现了我国对公民权利保障的重视。

通常认为，宪法上所确认的基本权利越多越好，因为它说明了公民在一个国家的生存状态。除了特殊时期制定的75宪法仅用两个条款来确定基本权利外，其他三部宪法都用了十条以上的条款来规定基本权利，与此同时，一些与公民生活密切相关的基本权利也一直为宪法所保留。

三、基本权利内容的演变

82宪法相较于前几部宪法而言不仅增加了基本权利的内容，而且调整了部分基本权利的结构和语言描述，使之更加科学、严谨。当然，最重要的是在宪法文本中明确了“人权”。

（一）内容更加严谨

82宪法中“公民的基本权利和义务”部分不但结构科学、主次有序，而且文字表述更为规范、严谨。如把外国人居留权的条款移入“总纲”，前几部宪法均将其规定在“公民的基本权利和义务”一章的最后一条，该权利的原因为“拥护正义事业、参加革命运动、进行科学工作而受到迫害”，内容表述为“居留权”。这些规定均不够严谨、科学，所以82宪法将其表述为“受庇护权”，其原因也扩大为“政治原因”，位置放在“总纲”中与国际惯例一致。又如宗教信仰自由表述的修改，75宪法和78宪法规定的是“有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由”。这一规定不科学、不规范，因为宗教信仰自由中已经包括了信仰宗教和不信仰宗教的自由。82宪法规定的“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”明确了宗教信仰自由的合理界限。

（二）人权逐步发展

2004年3月14日，第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，决定在宪法第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权”，这一条款标志着人权正式被我国宪法文本所明确。“人权”由一个曾经引发重大争议的政治概念转化为宪法和法律概念，“尊重和保障人权”由国家的政策转化为国家根本大法的基本原则，由执政党的理念转化为共和国立国的根本理念。

尊重和保障人权作为宪法基本原则在宪法文本上得到了明确的肯定，这不但使宪法文本获得了正当的基础，也使宪法在结构和内容上变得更加完善，同时还使宪法上所规定的基本制度与人权保障之间建立了有机联系。尊重和保障人权成为了我国宪法所确立的各种制度的出发点和归宿，也为宪法所列举的公民基本权利提供了直接的宪法文本上的源泉，同时又打开了一个开放性的人权和公民权利保障的空间。

四、结语

自《共同纲领》颁布至今，我国宪法几经修改，关于基本权利的规定日趋完善，在人权保障方面取得了巨大成就，但还存在一些值得研究和探讨的问题，例如，基本权利的司法保障如何实施、宪法未列举的权利如何保障等。

周永坤：《公民权利》，人民出版社2010年版，自序第4页。

参见杨小敏：《论基本权利主体在新中国宪法文本中的变迁》，《法学论坛》2011年第2期，第86页。

戴瑞君：《论基本权利制度变迁之国际人权法动因》，《广东社会科学》2015年第3期，第220-221页。

韩大元：《基本权利概念在中国的起源与演变》，《中国法学》2009年第6期，第22页。

韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第175页。

蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第43页。

许崇德、何华辉：《我国新宪法同前三部宪法的比较研究》，《中州学刊》1983年第1期，第36页。

胡锦光、任端平编著：《宪法学》（第四版），中国人民大学出版社2018年版，第86页。