实行依法治国，前提和基础是立法。改革开放以来，经过30年的艰苦努力，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本上做到了有法可依。这是了不起的成就，举世瞩目。今后立法的走向是什么？吴邦国委员长在十一届全国人大二次会议上代表全国人大常委会所作的工作报告中，作了明确回答，就是：按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，形成并完善我们的法律体系，今后一年就要在形成这个法律体系上迈出决定性步伐。报告特别强调我们的法律体系是中国特色社会主义法律体系。这也就明确了，做好今后立法工作，在形成并完善我们的法律体系过程中，首先必须始终坚持正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导（这是根本保证）、人民当家作主（这是本质要求）和依法治国（这是治国基本方略）有机统一起来，体现它的中国特色社会主义性质。同时，报告总结多年立法经验，提出必须把握好以下四点：

一是不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。

所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范（由国家制定或者认可、体现统治阶级意志、调整社会关系并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则），按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。

在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此，我们至少可以明确两点：

第一点：在人类历史发展进程中，由于各国的政治制度、经济制度、历史传统、价值观念不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律体系必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，必然要求以体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益为本质特征，这是社会主义法律体系与资本主义法律体系的本质区别。

第二点：我国的法律体系是在中国的土壤中孕育、成长起来的，必须符合中国的国情和实际，对待外国的法律，由于国情不同，政治制度、经济制度不同，需要用法律手段解决的问题也就不同，我们不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。正如吴邦国委员长在报告中指出的，“外国法律体系中有的法律，不符合我国国情和实际的，我们不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，要及时制定。”

二是行政法规和地方性法规都是法律体系的重要组成部分。

我们的国家结构有两个显著特点：一是我国是统一的单一制国家，不是联邦制，更不是邦联制；二是各地方经济、文化、社会发展很不平衡。与我们这样一种国家结构相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况，宪法和立法法确定的我国立法体制总体上是两级立法（中央和省级，较大市的立法属于省级立法），另有两个特别立法（民族自治地方立法和经济特区立法）。确定这样一种立法体制，同宪法规定的“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”相适应，目的在于运用法律手段促进各地方协调发展，共同发展，实现国家的经济发展和社会全面进步。

根据我国国情建立的中国特色社会主义法律体系只能有一个。维护这个法律体系的统一和尊严，是维护社会主义法制的统一和尊严的前提。行政法规、地方性法规都是也只能是这个统一的法律体系的重要组成部分。不论部门，还是地方，不能也不需要各搞各的所谓“体系”。不然的话，这里一个“体系”，那里一个“体系”，那就难免会把统一的中国特色社会主义法律体系冲散、冲乱，形成“依法打架”，还怎么能依法治国？

从立法实践看，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。因此，正如吴邦国委员长在报告中指出的，“对用法律来规范尚不具备条件的，可依法制定行政法规和地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定法律；对一些地方事务和具有民族地区特点的事项，可依法制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。”

三是要区分法律手段和其他调整手段的关系。

现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，也就提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决哪些问题不宜立法？依法治国、建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规特别是基本的、主要的法律、法规，当然是不行的。现在，我们的法律体系尚待不断完善，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进的管理、技术手段，等等。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性、反复出现、用其他调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题（既然是最终需要依靠国家强制力，就不是凡事都需要依靠国家强制力，更不是凡事都需要自始至终依靠国家强制力，国家强制力也是一把双刃剑，该用不用要吃亏，运用不当、运用过分又会产生负面社会影响，因而运用国家强制力是需要十分严肃、慎重的）。能用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、文艺创作问题、具体技术问题、科学实验问题、具体工作问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，在加强立法工作的同时，也要考虑如何充分运用和发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进的管理、技术手段等在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。

四是我们的法律体系是动态的、开放的、发展的。

实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，经济社会的快速发展，社会主义民主政治的不断推进，文化生活的丰富多彩，和谐社会的积极构建，体制机制的改革创新，经济全球化的深入发展，对立法工作提出了新课题新要求。在这种形势下推进立法工作，正如吴邦国委员长在报告中提出的，法律体系“本身就有一个与时俱进的问题，需要适应客观形势的发展变化，不断加以完善”。（载3月11日《人民日报》，新华社发）