信春鹰

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党从国内外政治发展成败得失中深刻认识到，坚定中国特色社会主义制度自信首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，建设社会主义民主政治，发展社会主义政治文明，必须使中国特色社会主义政治制度深深扎根于中国社会土壤，照抄照搬他国政治制度行不通，甚至会把国家前途命运葬送掉。”人民代表大会制度就是深深扎根于中国社会土壤的、具有中国特色的社会主义政治制度。

今年是中国共产党建党100周年，在建党百年的历史进程中，中国共产党始终高举人民民主的旗帜，逐步探索、建立、发展、完善中国人民当家作主的新型政治制度，不断推进社会主义民主政治建设，用制度体系保证人民当家作主。习近平总书记指出，“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度”，“人民代表大会制度，坚持中国共产党领导，坚持马克思主义国家学说的基本原则，适应人民民主专政的国体，有效保证国家沿着社会主义道路前进”。在中国共产党领导下，人民代表大会制度在长期实践中得到持续巩固、发展和完善，展现出蓬勃生机和巨大优势，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。

一、探索适合中国国情、保证人民当家作主的政治制度是中国共产党的不懈追求

中国产生了共产党，是开天辟地的大事变，它深刻改变了近代以后中华民族发展的方向和进程，深刻改变了中国人民和中华民族的前途和命运，为近代以来中国人民寻找适合国情的政治制度模式指明了方向，中国人民对自己命运的选择从精神上的被动转为主动。毛泽东同志对此作过总结，“自从1840年鸦片战争失败那时起，先进的中国人，经过千辛万苦，向西方国家寻找真理”；“中国人向西方学得很不少，但是行不通，理想总是不能实现”。在带领人民争取民族独立、人民解放的伟大斗争中，我们党深刻认识到，革命的根本问题是政权问题。不触动旧的社会根基的自强运动，各种名目的改良主义，旧式农民战争，资产阶级革命派领导的民主主义革命，照搬西方政治制度模式的各种方案，都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务，都不能让中国的政局和社会稳定下来，也都不能为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。为了结束封建专制统治，实现人民民主，中国共产党始终把致力于建立人民当家作主的新社会与建立适合中国国情、保证人民当家作主的政治制度作为自己的奋斗目标。

1921年党的一大通过的《中国共产党纲领》就提出：“我们党承认苏维埃管理制度，要把工人、农民和士兵组织起来，并以社会革命为自己政策的主要目的。”党在领导新民主主义革命的伟大斗争中建立根据地和红色政权，积累了在局部地区执政的宝贵经验，为政治制度的探索提供了条件。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金开幕。大会制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举产生中央执行委员会，宣告中华苏维埃共和国临时中央政府成立。中华苏维埃共和国是工农民主专政性质的政权。1934年1月，中央又召开了中华苏维埃第二次全国代表大会。这两次大会是工农兵代表大会制度政体的演练，是中国共产党领导人民开展政权建设的开端，也是人民代表大会制度形成和发展的历史起点。

抗日战争时期，我们党建立的抗日民主政权实行以“三三制”为原则的参议会制度，即在各级参议员和政权机关人员构成中，共产党员、非党的左派进步分子、中间分子各占1/3。这是抗战时期敌后根据地政权建设中的民主制度，有力地推进了抗日民主根据地的政权建设，使延安成为当时中国进步青年向往的“民主圣地”。毛泽东同志指出，人民普选的参议会与“三三制”的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。

1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出“人民代表大会”的构想。指出，“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出，我们主张在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应。

人民代表大会制度构想的提出，为新民主主义革命胜利后中国政治制度的发展指明了方向，也极大地团结和动员了各阶层、各党派人士。解放战争时期，我们党在各解放区普遍建立起各级人民代表会议，党领导政权建设的经验日益丰富。1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄召开，这是新中国成立前以“人民代表大会”命名的最高层次的地方权力机构，在会议的组织、程序、功能等方面已经具有新中国成立后人民代表大会的主要特征：制定了选举办法，选举产生了华北人民政府委员会，形成了政权执行机关；明确由人民代表大会行使立法权，行使监督职权，听取审议边区政府工作报告并作出相关决议；制定了会议的议事规则和其他程序。董必武在开幕词中指出，华北临时人民代表大会将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。

1949年6月，毛泽东同志在《论人民民主专政》中指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，毛泽东同志在大会开幕词中指出：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护，因此中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。这部具有临时宪法地位的重要文献对新中国实行人民代表大会制度作出了明确安排，为人民代表大会制度的正式建立奠定了坚实基础。

二、中华人民共和国成立后人民代表大会制度在党的领导下建立和发展

中华人民共和国成立，中国政治实现了向人民民主的伟大跨越，亿万中国人民真正成为国家、社会和自己命运的主人，为人民代表大会制度这一构想付诸实践奠定了前提、创造了条件，这在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都具有划时代意义。

在新中国成立的头三年中，我们党领导人民巩固了新生的人民政权，成功实现了新民主主义下的制度变革、经济恢复和社会改造。1953年，党中央提出过渡时期总路线。在新的形势下，加强国家政治、法律等上层建筑领域的建设，更好地为建立社会主义经济基础服务，成为迫切需要。1953年1月，中央人民政府委员会作出决议，决定于1953年开始召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。1953年2月，中央人民政府委员会通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。从1953年下半年开始，全国21万多个基层选举单位、3.23亿登记选民，选出566万余名地方各级人大代表。在此基础上，全国45个选举单位产生1226位全国人大代表。

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议开幕。9月20日，会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”

第一届全国人大成立以后，全国人大及其常委会陆续制定了全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法等有关国家机构的基本法律，奠定了我国人民代表大会制度的基础框架和国家的组织基础。全国人大代表视察制度、全国人大常委会与代表联系制度等一些具体制度也逐步建立起来。土地改革法、婚姻法、选举法等一系列法律法令相继出台，为巩固新生政权，实现和保证人民当家作主提供了制度保障。到1956年基本完成对生产资料私有制的社会主义改造，完成从新民主主义到社会主义的社会变革，为人民代表大会制度提供了坚实的政治条件。

1956年9月，党的八大在北京召开，这是新中国成立后首次召开的党的全国代表大会。会议开始探索适合我国国情的社会主义建设道路，对健全党和国家制度提出了很多好的政策主张。会议强调扩大人民民主，加强各级人大对政府工作的监督，强调要系统制定完备的法律，健全社会主义法制，等等。

1978年开始的改革开放是我们党的一次伟大觉醒，孕育了我们党从理论到实践的伟大创造，也为人民代表大会制度完善发展提供了新的历史机遇。1978年12月召开的党的十一届三中全会提出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”；“应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中指出，要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。

在党中央领导下，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法，加强了人民代表大会制度建设。一是健全国家机构和制度，扩大全国人大常委会的职权，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定。规定全国人大常委会组成人员的权力回避原则，不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。加强人大及其常委会组织制度建设，规定全国人大可以根据需要设立专门委员会。健全国家体制，恢复设立国家主席和副主席；国家设立中央军事委员会，领导全国武装力量，实行主席负责制，等等。二是健全地方政权体系，规定县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会、较大的市人大及其常委会地方立法权，进一步扩大民族区域自治地方自治权。《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》特别强调：我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。邓小平同志在讲到中国社会主义民主制度时做了这样的阐述：“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”

党的十四大提出要进一步完善人民代表大会制度，加强各级人大及其常委会职能。党的十五大把依法治国提到党领导人民治理国家基本方略的高度，提出要在党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展中国特色社会主义民主法治，建设社会主义法治国家，明确到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这一时期，人大立法、监督、代表等工作在制度化、规范化上取得重大进展。1992年，全国人大制定了代表法，系统规定了代表工作的原则、代表的权利和义务、代表在会议期间的工作和闭会期间的活动等。1993年、1999年、2000年，全国人大常委会先后制定关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、加强中央预算审查监督的决定、加强经济工作监督的决定，推动人大监督工作规范化。2000年，全国人大总结多年来的立法经验，制定了立法法，完善了立法制度。

党的十六大提出党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，进一步加强人民代表大会制度建设。2005年5月，党中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，明确了新形势下坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的目标任务和重点工作。党的十七大提出按照相同人口比例选举人大代表，强调要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，坚定不移发展社会主义民主政治。2010年3月，全国人大修改选举法，明确城乡按照相同人口比例选举人大代表，实现了新中国历史上城乡“同票同权”。2010年底，全国人大常委会宣布如期形成中国特色社会主义法律体系，完成了党的十五大提出的政治任务。这个法律体系提供了我国改革开放和现代化建设所需要的规则引领，创造了一种不同于西方社会的全新法治模式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的法律基础，体现了中国共产党领导下人民代表大会制度的政治优势和社会主义民主制度化法律化的辉煌成就。

三、进入新时代，以习近平同志为核心的党中央积极发展社会主义民主政治，人民代表大会制度取得历史性成就

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央从共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的高度，积极发展社会主义民主政治，加强人民当家作主制度保障，推动人民代表大会制度理论创新、制度创新、实践创新，取得历史性成就。

习近平总书记关于坚持党对人大工作的领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路；坚持和发展人民代表大会制度，通过人民代表大会制度实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一；坚持用制度体系保障人民当家作主，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；坚持全面依法治国，切实保障社会公平正义和人民的权利，实现国家各项工作法治化；坚持民主集中制，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权；全面贯彻实施宪法，以良法促进发展、保障善治；实行正确监督、有效监督，密切同人大代表和人民群众的联系，做到民有所呼、我有所应等一系列新理念新思想新战略，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征、本质要求，明确了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务，为新时代人大制度发展完善和人大工作指明了方向，提供了根本遵循。

党的十九届四中全会作出关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。决定要求到党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效。2021年10月召开的中央人大工作会议，明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要工作，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了根本遵循。在党中央集中统一领导下，人民代表大会制度更加成熟更加定型体现在以下方面。

加强党对人大工作领导的制度更加成熟。人民代表大会制度是党支持和保证人民当家作主的实现途径和制度载体。全国人大及其常委会坚持党中央集中统一领导，坚决贯彻党中央重大决策部署，形成了人大工作坚持党的领导的一整套制度体系：围绕党中央重大决策及时制定修改法律、作出决定决议，把党的主张转化为国家意志；坚持党管干部原则，确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家机关工作人员；人大工作中的重大问题、重要情况及时向党中央请示报告等。从2015年开始，习近平总书记连续7年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组的工作汇报，这已经成为一项重要制度。

全国人大及其常委会的组织制度更加成熟。全国人大及其常委会的组织制度是一套科学严密、运转协调、务实高效的组织体系。党的十九大报告和十九届四中全会决定明确提出，健全人大组织制度、工作制度和议事规则。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了修改的全国人大组织法和全国人大议事规则。全国人大组织法增设了总则一章，规定了全国人大及其常委会依法行使职权的政治原则，完善了主席团和委员长会议职权的相关制度，完善了全国人大专门委员会的相关制度。全国人大议事规则完善了会议召开制度、严明了会议纪律、适当精简了会议程序，提高了议事质量和效率。

国家机构制度体系更加成熟。我国宪法规定了国家机构的制度体系及其工作原则。2018年宪法修正案，增加了对监察委员会的规定。在人民代表大会制度之下，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。在国家权力配置上，人民代表大会统一行使国家权力，行政、监察、审判、检察等职权分别由政府、监察委员会、法院、检察院依法行使。各国家机关合理分工、密切协作，在党的领导下形成一个统一高效的整体，从制度机制上杜绝议而不决、决而不行的弊端。

立法制度和体制更加成熟。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的崇高事业。伴随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，立法制度和体制不断健全。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，按照党中央提出的提高立法质量这个关键，进一步完善立法应当遵循的基本原则、立法权限、立法程序、法律解释、立法规划、计划，科学立法、民主立法，保障人民参与权相关规定。赋予设区的市地方立法权、严格界定部门规章和地方政府规章边界、规范授权立法、加强规范性文件备案审查，确保中国特色社会主义法律体系规范、和谐、统一、权威。

监督制度和机制更加成熟。人大及其常委会监督宪法法律实施和国家机关的工作，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排。全国人大常委会坚持围绕大局、贴近民生、突出重点，全面加强对法律实施的监督和对“一府一委两院”工作的监督。积极落实党中央交付的重大改革任务，制定《全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定》、《关于贯彻〈关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见〉的实施意见》等，从制度层面完善工作机制，强化监督职能。健全备案审查制度和工作机制，制定《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》、《法规、司法解释备案审查工作办法》，为备案审查工作提供更具可操作性的工作指引。

基层民主制度更加成熟。基层民主制度建设，是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，是发展更广泛、更充分、更健全的人民民主的迫切要求。2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，明确以基层国家政权建设和基层群众自治为抓手，加强县级人大及其常委会、街道人大工作机构、乡镇人大主席团的组织建设。这是新形势下以习近平同志为核心的党中央加强社会主义民主政治建设的重大举措。按照党中央的统一部署，全国人大常委会修改了全国人大组织法和全国人大议事规则，将“全过程民主”写入其中；修改了地方组织法、选举法和代表法，从法律制度上为社会主义基层民主政治建设提供了保障。全国人大常委会和地方各级人大常委会设立基层立法联系点、预算审查联系点，倾听人民群众的意见和呼声，保证全过程人民民主不发生堵塞。

保障代表主体地位的制度机制更加成熟。全国人大及其常委会着力提高代表议案建议的提出和办理质量，完善常委会组成人员直接联系代表制度，建立与列席常委会会议的代表座谈机制，拓展代表视察、调研范围，支持“一府一委两院”加强与人大代表联系，加强代表履职服务保障。各地方人大积极推进代表之家、代表联络站建设，为代表搭建了立足基层、贴近群众、覆盖城乡的工作平台。2019年制定关于加强和改进全国人大代表工作的35条具体措施，为新时代更好坚持人大代表主体地位、更好发挥人大代表作用提供了制度保障。

四、在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，不断坚持和完善人民代表大会制度

习近平总书记指出：“当今世界正经历百年未有之大变局，制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。”人民代表大会制度作为我国根本政治制度，体现科学社会主义基本原则，符合中国国情，与人民民主专政的国体相适应。在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过这一制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。这是新时代赋予我们的光荣任务。

这一光荣任务要求我们坚定人民代表大会制度自信，通过人民代表大会制度保证党领导人民有效治理国家。人民代表大会制度是党领导人民探索建立、巩固发展的，必须在党的领导下长期坚持、全面贯彻、不断完善。各级人大及其常委会要毫不动摇坚持党的领导，特别是党中央集中统一领导，通过法定程序把党的主张转化为国家意志，把党的主张和人民的意愿统一起来，确保党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行。

这一光荣任务要求我们不断健全人民当家作主制度体系，保证人民当家作主。人民民主是社会主义的生命。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，也是人民代表大会制度强大生命力和显著优越性所在。党的十九届六中全会通过的《决议》指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”

这一光荣任务要求我们贯彻依法治国基本方略，不断完善中国特色社会主义法治体系。全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十九届六中全会通过的《决议》指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。”全国人大及其常委会作为国家立法机关，在全面依法治国大局中发挥着不可替代的作用。建设中国特色社会主义法治体系必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，为贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展提供法治保障。

这一光荣任务要求我们不断加强和改进监督工作，实施正确监督有效监督。“法令行则国治，法令弛则国乱。”各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护宪法权威，维护国家法制统一和尊严。要加强对“一府一委两院”的监督，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，确保宪法法律、行政法规得到遵守和执行，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护。

人民代表大会制度发展史，是我们党领导人民建立中国特色社会主义民主政治制度、为实现和保证人民当家作主不懈奋斗的历史。站在“两个一百年”的历史交汇点上，人民代表大会制度将继续在中国特色社会主义事业的伟大实践中展现生机活力。我们要按照新时代发展社会主义民主政治的新要求，毫不动摇坚持人民代表大会制度，与时俱进完善人民代表大会制度，为全面建设社会主义现代化国家提供更加有效的制度保障。（作者：全国人大常委会副秘书长）