——2016年9月27日在福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

福建省住房和城乡建设厅厅长龚友群

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《福建省历史文化名城名镇名村保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：

一、制定条例的必要性

历史文化名城、街区、名镇、名村、传统村落是不可再生的重要历史文化资源，切实保护好这些宝贵资源，对于传承历史、弘扬优秀传统文化，促进两个文明建设具有十分重要的意义。我省长期以来高度重视历史文化资源保护工作，保护工作成效显著，目前共有历史文化名城8个(国家级4个，省级4个)，省政府公布的历史文化街区9个，历史文化名镇名村85个(中国历史文化名镇13个，中国历史文化名村29个，省历史文化名镇16个，省历史文化名村27个)，中国传统村落125个，中国历史文化名镇名村和中国传统村落的数量分别位居全国第二和第六位。历史文化名城名镇名村知名度显著提升，辐射带动旅游、促进经济发展的作用日渐凸显。但是随着数量的增长，保护工作也面临着很大的压力。一些地方政府保护意识不够，保护制度和措施的刚性不足，管理机制、资金、土地等要素制约始终存在，很多具有保护价值的街区、镇、村和历史建筑尚未纳入保护范围就已日渐衰落或者毁于旦夕；以保护为名的商业开发、大拆大建广受专家和公众质疑；大批分布在山区和经济欠发达地区的历史文化名镇名村和传统村落，保护资金普遍匮乏；许多历史建筑年久失修，人居环境比较差，居住环境改善与历史遗产保护矛盾突出等等。

要有效解决上述问题，立法是基础。2008年，国务院出台《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称国家条例)，确立了保护管理等基本制度，相关部委也配套出台管理办法，但这些规定的保护措施较为原则，保护类别有限，实体内容和程序要求缺乏统一规范，无法适应我省历史文化名城名镇名村保护管理实践。为提高法律法规的可操作性和针对性，特别是在当前贯彻落实党的十八届三中、四中全会和我省加快生态文明先行示范区建设的大背景下，制定并出台《条例》，对于加强对历史文化名城名镇名村的保护和管理，实现“居民看得见山、望得见水、记得住乡愁”，已十分必要和紧迫。

二、关于主要内容的说明

(一)关于条例的适用范围问题

古村落的保护就是工业化、城镇化过程中对于物质遗产、非物质遗产以及传统文化的保护。近年来，党中央国务院大力保护和弘扬优秀传统文化，住建部、国家文物局、财政部等部委开启了传统村落的保护。据此，《条例（草案)》在国家条例规定的历史文化名城、名镇、名村保护的基础上，将传统村落的保护和管理纳入适用范围，使得我省的传统村落保护有法可依，第二条规定：“本省行政区域内历史文化名城、街区、名镇、名村、传统村落的保护与管理，适用本条例。”

(二)关于保护专项资金及将保护工作纳入文明城市创建工作范围问题

历史文化名城、名镇、名村、传统村落的保护工作需要长期、稳定的资金保障，且主要依靠政府投入。从全省情况看，由于对保护工作的认识和重视程度不同以及经济发展不平衡，各地政府投入差异很大，不少地方投入少、变数多，影响了保护工作有效开展。据此，为了有效解决资金要素制约保护的问题，《条例(草案)》第五条规定：“县级以上地方人民政府应当安排保护专项资金用于历史文化名城、街区、名镇、名村、传统村落的规划编制、保护性修缮，相关的基础设施建设和居住环境改善等工作，保护专项资金纳入本级财政预算”。同时，为了督促各级政府落实保护职责，《条例(草案)》将保护工作纳入文明城市创建工作范围，第七条第二款规定：“地方各级人民政府应当将历史文化名城、街区、名镇、名村、传统村落的保护工作纳入文明城市创建工作范围”。

(三)关于申报与认定问题

国家条例规定了国家历史文化名城，历史文化名镇、名村，中国历史文化名镇、名村的申报、批准和直接确定的条件与程序。在国家条例出台之前，我省已于1999年公布了4个省级历史文化名城，对于保护所在地历史文化遗产发挥了重要作用。在此基础上，《条例(草案)》根据我省实际情况规定了省历史文化名城、历史文化街区、传统村落及历史建筑的申报条件及程序(第十条至第十四条)。同时，《条例(草案)》结合我省地域特点，规定涉台、涉侨文物相对集中，能充分体现海峡两岸及海内外紧密历史文化联系的，可以优先组织申报历史文化名城、街区、名镇、名村(第九条第三款)。

(四)关于保护规划(保护发展规划)问题

保护规划(保护发展规划)是历史文化名城、名镇、名村、传统村落保护的最直接依据。《条例(草案)》在国家条例规定的基础上，作出了进一步明确规定：一是保护规划(保护发展规划)与其他规划，特别是与城市、镇总体规划，村庄规划的关系(第十七条、第二十二条)；二是进一步细化保护规划(保护发展规划)的内容、编制、报批程序要求(第十六条、第十八条、第十九条、第二十条)；三是为增强保护规划(保护发展规划)的严肃性和权威性，规定经依法批准的历史文化名城、街区、名镇、名村保护规划，不得擅自修改，并规定了四种可修改情形及修改程序(第二十一条)。

(五)关于历史建筑保护问题

很多古建筑和具有特殊历史意义的建筑不具备认定为文物的条件，但也是重要的历史文化遗产。去年以来，省住建厅和省文化厅联合开展全省历史建筑普查，从初步普查情况看，很多历史建筑都在旧城改造过程中被拆除，对历史建筑认定和保护亟待加强。为此，《条例(草案)》对历史建筑规定了一整套较为严格的保护制度和措施：一是建立历史建筑档案，作为历史建筑保护和管理的基础资料(第二十八条)；二是编制保护图则，作为历史建筑保护、利用的直接依据(第二十九、三十条)；三是明确历史建筑所有人和市、县人民政府在历史建筑维护和修缮方面的权利和义务(第三十一条)：四是规定建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护，并规定无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的严格程序(第三十二条)；五是鼓励在不影响保护的前提下对历史建筑进行合理利用(第三十三条)；六是规定了对历史建筑的六种禁止性行为，并完善相应的法律责任(第三十四条)。

(六)关于保护措施的其他规定

为加强历史文化名城、名镇、名村、传统村落的保护，《条例(草案)》还规定了其他保护措施：一是建设方面，严格控制保护区内建设活动。除必要的基础设施和公共服务设施以外，在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动，已建的公路、铁路、高压电力线路、输油管线、燃气干线管道要按照保护规划逐步迁出；同时针对名城、名镇、名村保护范围内文物集中丰富的情况，规定城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见(第二十七条)；二是消防方面，《条例(草案)》针对历史文化遗产特别是建筑多为木质结构，一旦发生火灾，须就地快速扑救的特点，规定历史文化街区、名镇、名村所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处应当根据需要建立专职、志愿消防队，以提高消防应急反应，最大限度减少和降低火灾风险(第三十五条第二款)。

(七)关于原住居民权益的保护问题

历史文化遗产，特别是历史文化名镇、名村的保护离不开原住居民参与和支持，为此，《条例(草案)》在总则中强调“历史文化街区、名镇、名村、传统村落的保护与监督管理，应当保证原住居民的参与，保障原住居民的合法权益(第六条)”；为有效保护名城、街区、名镇、名村，往往需要限制居(村)民对自有房屋实施改建、扩建等活动，但是居(村)民对于保障房屋安全、改善居住条件的正当要求同样应当满足。政府通过征收、征用等方式将房屋收归国有后集中保护或者安排村民异地建设是较为有效的解决方式，但实践中常受到建设用地指标的限制。为解决基层开展保护工作中遇到的这一突出问题，《条例(草案)》规定历史文化名城、街区、名镇、名村所在地县级以上地方人民政府应当统筹安排建设用地指标，优先保障因保护规划实施需要进行的住宅建设(第二十五条)。