“宪法法律至上”是西方法治思想的核心理念，历来被西方资本主义国家奉为治国圭臬。改革开放新时期，在总结中华人民共和国成立以来正反两方面历史经验的基础上，通过大力发展社会主义民主，健全社会主义法制，同时借鉴西方法治文明成果，我国确立了依法治国方略和建设社会主义法治国家的目标，将“宪法法律至上”明确为中国特色社会主义法治实践必须遵循的一条重要原则。然而，在这一背景下，在我国学术界和法治实践中也出现了一些不问“姓社姓资”，不讲我国宪法法律的社会主义性质和为党的事业和人民利益服务的职能，只讲抽象的“宪法法律至上”的倾向。

针对这种情况，2005年12月，胡锦涛总书记提出在政法机关开展“社会主义法治理念”教育活动。2006年以来，又多次强调在全党全社会树立社会主义法治理念。2007年12月25日，胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时，明确提出要坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”1即“三个至上”的重要表述，更加清楚和完整地揭示了社会主义法治理念的核心内容。

那么，从学理上看，为什么不能把社会主义法治理念的精髓只归结为宪法法律“一个至上”，而应明确概括为党的事业、人民利益、宪法法律“三个至上”？如何理解“党的事业至上”、“人民利益至上”、“宪法法律至上”三者之间的关系？本文拟就此略陈管见。

一、“一个至上”之反思

“三个至上”一经提出，立即引起了广泛关注，成为全国政法系统开展在社会主义法治理念“大学习、大讨论”活动的重点内容。在笔者看来，确立“三个至上”的必要性首先在于“宪法法律至上”本身具有局限性。从理论上讲，“宪法法律至上”是“法治”区别于“人治”的一个根本标志。但是，在任何国家，法治原则所体现的国家意志和社会规范都不是抽象的，而是具体的。因为，国情和国家性质不同，宪法法律的具体内容、服务对象、功能和目的就必然有所不同。剥离了其具体内容、服务对象、功能和目的，“宪法法律至上”就只是一个抽象的空洞概念。此外，在任何国家，“宪法法律至上”都不是政治统治和社会治理的唯一准则，否则，就不会有宪法和法律条文的修改补充、乃至重新制定的必要性和可能性。中外近现代史上的有关事实和案例的大量存在说明，在任何国家，“宪法法律至上”都不是唯一和绝对的政治统治和社会治理原则。所以，只讲“宪法法律至上”，无助于人们对宪法法律本质的认识和对“宪法法律至上”这一法治原则的正确把握。

从以下事实，不难看出只讲“宪法法律至上”的局限性。

（一）宪法和法律规范领域的有限性与宪法和法律规定的滞后性

首先，宪法和法律规范领域的有限性决定了“宪法法律至上”原则的局限性。众所周知，尽管宪法和法律以其特有的规范作用能够对社会政治、经济、文化等各个领域产生深刻影响，但是，这并不意味着宪法和法律是万能的。在某些具体的社会关系领域，法律往往是无能为力的。例如，涉及社会成员的思想认识、精神信仰、道德、私人生活等方面的问题，宪法和法律难以介入其中发生具体规范作用。因为，宪法和法律是以国家意志的形式出现的，是由国家强制力保证实施的。对于人们的思想、信仰、道德、私生活方面的问题采用法律手段强制进行干预、限制、禁止，不仅不可能起到应有作用，而且会导致适得其反的结果2。

其次，宪法和法律规定的滞后性决定了“宪法法律至上”原则的非绝对性。为了保证宪法和法律的确定性和权威性，宪法和法律一经制定，就应该具有相对稳定性，不能频繁变动或朝令夕改。然而，社会生活和实践却是不断发展变化的，新情况、新矛盾、新问题不断出现。这样，相对稳定的宪法和法律与不断发展变化的现实生活相比，就不可避免地具有滞后性。也就是说，立法机关不可能创制出无所不包、具有永恒效力、能为司法和执法实践面临的一切法治问题提供作为处理规范的法律规定。这就意味着，司法机关和执法部门在实践中难免面对“有法难依”或“无法可依”的尴尬处境。在法律出现空白、或原有规定已不合时宜、宪法和法律条文需要修改的情况下，相关司法和执法工作显然无法完全遵循“宪法法律至上”的原则和逻辑，而需要借助于司法解释权和自由裁量权，或等待条件成熟时对宪法和法律进行必要修改和补充。在社会关系处于频繁变动的时期，例如经济改革进程中，由于大量社会实践活动已经突破了原有宪法和法律条文的规定，这种情况更是经常出现。

此外，从西方国家尤其是英美等国的司法实践看，法院以判例形式决定公共政策的现象也证明“宪法法律至上”的非万能和非绝对性。自从西方资产阶级革命按三权分立模式构建资本主义政权后，司法权开始从国家权力体系中独立出来，成为专门解决各种争端的一种权力形式，也因而法院一直被视为解决争端的专门机构和权威机构。但是，近现代以来西方司法制度与实践的发展已经表明，法院已不限于充当消极的仲裁者角色，而时常通过司法程序，积极参与、干预国家事务和社会生活，像其他国家机构一样，成为公共政策的制定者。法院制定公共政策是审判案件的必然产物3。长期以来，西方国家尤其是英美等国法院之所以常常成为社会各界关注的焦点，原因并不在于法院成功地解决了多少纠纷，而往往在于法官们通过司法过程决定了许多能够影响国家、社会乃至私人生活的公共政策。例如，在美国，不论是诸如枪支控制、人工流产、同性恋之类的社会问题，还是诸如总统选举、种族歧视之类的政治问题，无不深深地留下了法院决策的烙印。而法院在制定公共政策的过程中，不仅需要考虑宪法法律因素，即宪法和法律的原有规定，还需要综合考虑政治、经济、文化、社会舆论等多方面新情况和现实因素4。

（二）宪法和法律的实施与政治权力和社会舆论等因素的介入

宪法法律至上，作为明确法与权、法与人之间关系的基本准则，其主要目的在于确保宪法和法律规定在公共权力、政府机构、社会民众等一切组织和个人面前获得独立的权威地位，任何组织或个人都必须在宪法和法律规定的范围内活动，而不享有超越宪法和法律的特权。正因如此，“宪法法律至上”成为法治区别于人治的重要标志。但是，这并不意味着可以使“宪法法律至上”绝对化。实际上，在任何国家，由于宪法和法律并不是如同上帝或自然物一样的先验存在或自行作用物，因此，其确立、实施和运行过程都不可避免地受外部因素和环境影响。

首先，宪法和法律作为政治上层建筑的组成部分，不可能不受政治权力的影响和制约。这是因为，宪法和法律是统治阶级意志和整体利益的集中体现。这意味着，当法律的运行与统治阶级的意志和整体利益一致时，“宪法法律至上”原则能够得到良好的遵守，但是当宪法和法律的实施与统治阶级的意志和整体利益发生冲突时，宪法和法律就难以获得至上地位而被严格遵守。实际上，在当代西方国家，统治阶级通过政治运作和国家权力等途径干预宪法法律的现象并不鲜见。

例如，在号称法制最完善的、司法最独立的美国，由于联邦最高法院掌握宪法解释权，因此，从联邦最高法院法官的任命到审判活动，无不受政党政治的影响5，使“宪法法律至上”原则的贯彻打折扣。如2000年共和党小布什诉民主党戈尔争夺选票案就被认为是美国政党政治影响司法的典型案例。佛州最高法院的两项裁决结果皆有利于戈尔,特别是2000年11月21日的裁决明显有利于民主党,因为那里的7名大法官有6名是由民主党的州长委任的。而在2000年12月12日联邦最高法院以5∶4成立的终审判决则是“推翻佛州最高法院命令继续人工计票的决定”,结果小布什胜诉。小布什胜诉的缘由之一是共和党倾向的法官在最高法院9名大法官中占多数,因为其中的7名大法官是共和党总统任命的,只有2位是由民主党总统任命。大法官约翰史蒂文斯“谴责最高法院的多数是根据其党派之愿望,而不是根据法律来设计判决的”6。美国联邦最高法院的历史表明,尽管司法独立被认为是确保法治和三权分立的基本条件，但是貌似中立的法院及其大法官并不能真正摆脱政治的影响和干预7。

其次，无论是执法部门还是司法机关，在适用法律的过程中也都不可避免地受到舆论或者媒体的影响和制约。一般认为，主要由媒体表达的社会舆论是民意的体现。且不说媒体往往受资本和精英的操控，即便不考虑这个因素，媒体表达的民意也常常有各种不同的声音和对立的主张。从理论上讲，为了确保司法公正，法官在审理案件过程中应该坚持宪法和法律是唯一的上司，而不被意见纷纭的民意所左右。但是，法官毕竟不是自动售货机，无法简单地在案件事实与法律条文之间进行对号入座，而不得不权衡考虑包括“民意”在内的各种其他因素8。为了达到某种目的，如增加司法裁判的可接受性等，有的法官甚至故意讨好或者利用某种民意。在西方国家，司法裁判受某些民意左右的案例，可以说已经成为屡见不鲜的现象9。显然，在难以同包括“民意”在内的各种其他因素隔离的审判环境中，“宪法法律至上”信条同样难以得到彻底贯彻。

综上，宪法和法律本身固有的局限性，以及宪法和法律在确立、实施和运行过程中受政治权力、社会舆论等各种其他因素影响制约的不可避免性说明，脱离决定宪法和法律本身以及宪法和法律在其中实施的国家制度和社会环境，孤立强调或只讲“宪法法律至上”是片面的和难以成立的。因为，任何一种国家和社会，都不是由宪法和法律创造的；相反，宪法和法律是由国家制定的，是国家为自我规范、自我管理和规范、管理社会服务的。所以，任何国家都不是只依靠遵循“宪法法律至上”这一个准则维系存在和发展，更不会把它奉为唯一神圣不可侵犯的原则绝对化和僵化。

二、“三个至上”之法理

与西方国家的资本主义法治理念相比，社会主义法治理念不仅包括“宪法法律至上”，同时还包括“党的事业至上”和“人民利益至上”，并且把“党的事业至上”和“人民利益至上”置于“宪法法律至上”之前。社会主义法治理念与资本主义法治理念之所以存在这一重大区别，是由社会主义法治不同于资本主义法治的本质决定的。

(一)社会主义法治与资本主义法治存在本质区别

资本主义法治是资产阶级统治和管理国家与社会的基本方式。其特征是以法治形式对国家和社会进行统治和管理，其实质既是资产阶级民主、同时也是资产阶级专政的表现形式。历史和现实告诉我们，任何一种民主和专政都是内在统一、相辅相成、不可分割的同一阶级政治的两个方面。这两方面内容，目的和功能都是实现和维护统治阶级在国家和社会生活中的统治地位和利益。但是，资产阶级政治的虚伪性就在于，它总是声称其法治是超阶级的民主体现，其法治依据是超阶级的宪法和法律，并据此将其制定的、旨在维护其统治地位和利益的宪法和法律，宣布为至高无上、一切社会成员都必须遵循的神圣准则。

社会主义法治是掌握国家政权的工人阶级政党领导、支持和依靠人民治理国家和社会的基本方式。实质是人民民主专政的法制化，特征是依法保障人民在社会主义国家当家作主的地位和利益，依法惩处颠覆破坏侵犯人民当家作主的地位和利益的敌对势力和行为。社会主义国家制定的宪法和法律是为党的事业和人民利益服务的，社会主义国家确立“宪法法律至上”是为了以社会主义法治形式维护党的事业和人民利益有序发展。所以，代表中国各族人民利益的中国工人阶级执政党公开申明，中国特色社会主义法治的核心理念不是“一个至上”，而是“三个至上”。在社会主义法治体系中，“宪法法律至上”与“党的事业至上”、“人民利益至上”是统一的，不是分别独立存在的，更不是对立的。任何把“宪法法律至上”与“党的事业至上”、“人民利益至上”分离和对立起来的观点，都与社会主义法治理念不相容，同社会主义法治的性质、目的和功能相冲突。

“三个至上”的提出，标志着中国特色社会主义法治理念核心内容体系的形成，是指导中国特色社会主义建设的马克思主义中国化理论发展的重要成果。

（二）“三个至上”是中国特色社会主义法治建设经验的科学总结

社会主义法治建设是社会主义民主政治建设的重要组成部分。发展社会主义民主，推进社会主义民主政治建设，是中国进入社会主义初级阶段后中国共产党始终不渝的奋斗目标。党的十一届三中全会后，党领导人民在建国初期奠定的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度框架的基础上，通过总结国内外社会主义建设的历史经验，特别是改革开放以来中国的实践经验，我国在积极稳妥地推进政治体制改革的实践探索进程中，极大地促进了中国特色社会主义民主政治的发展，形成了一套在新的历史条件下指导社会主义民主政治建设的理论成果。核心内容是：发展社会主义民主政治必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。因为，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持这三者的有机统一，既是建设中国特色社会主义民主政治的根本要求，也是建设中国特色社会主义民主政治的基本规律10。

作为中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，我国的社会主义法治建设在实践探索中也逐步形成了一套具有长远指导意义的理论成果。其中最重要的是，“社会主义法治文明”、“社会主义法治理念”、特别是依法治国、建设社会主义法治国家必须坚持“三个至上”等社会主义法治的基本概念和原则体系的形成和初步确立。

坚持“党的事业至上”、“人民利益至上”、“宪法法律至上”，既是建设中国特色社会主义法治的根本要求，也是建设中国特色社会主义法治的基本规律。不难发现，坚持“党的事业至上”、“人民利益至上”和“宪法法律至上”与坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是完全一致、高度契合的。坚持“党的事业至上”，即社会主义法治必须维护党领导的社会主义事业；坚持“人民利益至上”，即社会主义法治必须维护与人民当家作主的地位相一致的人民利益；坚持“宪法法律至上”，即社会主义法治必须贯彻依法治国方略、依据党领导人民制定的宪法和法律维护党的事业和人民利益。

任何国家宪法和法律的根本目的和功能都在于实现、维护和发展某种经济、政治和社会利益关系。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国现行宪法和法律的目的和功能在于实现、维护和发展中国特色社会主义的经济关系、政治关系和社会利益关系。我国与社会制度和发展道路不同的国家的根本区别在于，我国是社会主义国家，我国人民在共产党领导下坚持走社会主义发展道路。在我国，党的事业与人民利益是根本一致和内在统一的。党的事业就是领导人民坚持社会主义道路。党领导人民坚持社会主义道路的目的，就是坚持为了人民、依靠人民、以人民为主体，不断实现、维护和发展人民利益。因此，坚持“党的事业至上”与坚持“人民利益至上”是一致的，坚持“宪法法律至上”与坚持“党的事业至上”、“人民利益至上”是一致的。中国特色社会主义法治的本质和内在要求就是始终坚持“党的事业至上”、“人民利益至上”、“宪法法律至上”的有机统一。

（三）“三个至上”是建设社会主义法治国家的必然要求

建设社会主义法治国家，必须始终坚持以“三个至上”作为社会主义法治建设的根本原则。当前，有必要特别强调和大力宣传这一根本原则。因为，近年来在注重借鉴西方国家法治经验和文明成果的同时，出现了一些与社会主义法治建设要求不相符合的错误倾向。例如，在司法理论和司法改革实践中,有的脱离中国国情，无实事求是之心、有哗众取宠之意，热衷于不切实际地卖弄推销西方法律观点和话语体系；有的盲目推崇西方法律思想和制度，认为只有西方法律和法治模式才是“现代法治文明”的标准。也有一些别有用心的人打着拥护依法治国、推进司法改革的旗号，公开否定党对政法工作的领导、我国司法制度和人民民主专政,或利用个案炒作以偏概全、诋毁政法机关和政法队伍,在政法意识形态领域制造思想混乱和离间党群关系的舆论,以实现其政治图谋11。在这种背景下，如果只讲“宪法法律至上”，不讲“党的事业至上”和“人民利益至上”，人们就难以分清什么是社会主义法治与、什么是资本主义法治，中国的社会主义法治建设就有可能被引上全盘照搬西方资本主义法治的轨道。

所以，我国法学理论队伍和政法工作队伍有责任深刻理解和积极宣传中国特色社会主义法治建设不仅需要遵循“宪法法律至上”原则，而且必须坚持“党的事业至上”和“人民利益至上”原则。坚持人民利益至上，才能体现我国法治建设的社会主义性质。坚持党的事业至上，才能保障我国法治建设坚持社会主义方向。离开了坚持“党的事业至上”和“人民利益至上”，只讲“宪法法律至上”，我国法治建设就有可能南辕北辙、偏离社会主义方向，失去社会主义性质。

坚持我国法治建设的社会主义性质和方向，关键在党的领导。只有始终坚持“三个至上”，有效抵御和排除敌对势力和敌对思想的干扰、渗透和影响，党领导人民建设社会主义法治国家的目标任务才能顺利实现。

三、“三个至上”的辩证关系

如果仅从字面意思看，由于“至上”意味着“最高”，因此“三个至上”在逻辑上似乎有所不通。一些学者质疑“三个至上”的科学性，大都是从这一角度提出的12。在笔者看来，提出这种质疑，是由于没能领悟“三个至上”之间既相区别又相统一的辩证关系。

（一）“三个至上”的区别

“党的事业至上”、“人民利益至上”、“宪法法律至上”三者的区别主要表现在两方面：

一是三者内涵不同。“党的事业至上”，是指社会主义法治的基本职责是为党领导的中国特色社会主义事业服务，包括维护党在中国特色社会主义事业中的领导核心地位和在国家政权中的执政地位，以及坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验等。“人民利益至上”，是指社会主义法治的基本职责同时也是为人民利益服务，包括维护人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，保障人民当家作主的地位、公民的合法权利和利益不受侵犯等。“宪法法律至上”，是指任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权，都必须遵守宪法和法律，严格依法办事等。

二是三者侧重不同。“党的事业至上”，强调必须维护党领导的中国特色主义事业、党的领导和执政地位；“人民利益至上”，强调必须维护作为中国特色社会主义事业主人和主体的人民群众的利益；“宪法法律至上”，强调必须维护作为体现党的主张和人民意志相统一的宪法和法律的权威。

正因为“党的事业至上”、“人民利益至上”、“宪法法律至上”各有不同的内涵和侧重点，所以，在社会主义法治体系中这“三个至上”各有其重要价值和意义，不能相互替代。

（二）“三个至上”的统一

尽管“三个至上”有上述区别，但它们在本质上又是相互一致、内在统一的。

“三个至上”在本质上相互一致、内在统一，是因为在社会主义法治体系中，人民利益是连接党的事业和宪法法律的逻辑纽带。一方面，由于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，坚持立党为公、执政为民，以全心全意为人民服务为宗旨，因此，坚持“党的事业至上”本质上就是坚持“人民利益至上”。为了实现、维护、发展人民利益，同一切侵犯和违背人民利益的人和事进行斗争，党必须坚持“宪法法律至上”，在宪法和法律的范围内活动。另一方面，由于人民民主专政的社会主义国家性质决定了我国宪法和法律是为人民利益服务的，是在党的领导下制定和实施的，因此，坚持“宪法法律至上”必然要求坚持“人民利益至上”和“党的事业至上”。由此不难理解，坚持“党的事业至上”是坚持“人民利益至上”和“宪法法律至上”的根本保障；坚持“人民利益至上”是坚持“党的事业至上”和“宪法法律至上”的本质要求；坚持“宪法法律至上”是坚持“党的事业至上”和“人民利益至上”的基本途径。

“三个至上”的统一还表现在社会主义法治实践中，“党的利益至上要求司法工作追求良好的政治效果，通过公正、高效、权威的司法制度，维护党的事业的顺利进行；人民利益至上，要求司法工作追求良好的社会效果，在实现个案的公平正义的同时，要让人民满意；宪法法律至上，要求司法工作追求良好的法律效果，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”13。

（三）对质疑论者的几点回应

以上分析的结论是，“三个至上”在本质上是紧密连接、相辅相成、不可分割的有机统一的整体。有鉴于此，我们有必要对那些断言“三个至上”不能共存的论者给予一定回应。

首先，“三个至上”之所以引起某些学者质疑，原因之一是他们没有正确认识实然与应然问题。从应然角度讲，基于我国的社会主义性质和人民当家作主的制度安排，“三个至上”是内在一致和统一的。从理论上讲，只要宪法和法律能够充分体现人民的意志，党能够严格在宪法和法律的范围内活动，“三个至上”就能共存。在这种情况下，再追问究竟“谁至上”或“谁更至上”的问题，并无学理意义。从实然角度看，考虑到现阶段党的事业、人民利益以及宪法法律之间确有一些不协调或冲突现象，在司法实践中“谁至上”的问题是客观存在的。例如，在适用法律的过程中，法官到底是应该严格按照法律规定判案，还是根据舆论或民意判案。这个问题实际上是“宪法法律至上”派生出来的问题，以及对舆论或民意需要进行分析的问题，而不是“三个至上”原则引发的问题。

其次，法律的运行主要包括立法和法的实施两个阶段。由于前文所述“实然的角度”已经暗含了法的实施问题，因此，这里重点探讨一下立法程序中的“三个至上”问题。在笔者看来，现行法律是否需要修改，或者某项议题是否有必要进行立法，在人民利益、党的事业与现行法律条文规定之间可能存在一定冲突。但是，这并不意味着我们无法在这三者之间权衡利弊和轻重缓急。毕竟，法律的制定过程是人民的意志和党的主张转化为法律的过程。换句话说，在制定法律的过程中，应当坚持“党的事业至上”或“人民利益至上”，而不是“宪法法律至上”。

最后，从社会主义法治与资本主义法治之间的本质区别来看，前面的论述已说明，以胡锦涛为总书记的党中央之所以提出“三个至上”原则，主要在于强调社会主义法治与资本主义法治的性质不同，敦促政法队伍和法学界深化对社会主义法治本质要求的认识，牢固树立社会主义法治思想，自觉抵制和克服那种脱离我国国情和国家性质、盲目照搬或片面移植西方法律和法理的错误思潮和倾向，以保障我国法治建设坚持社会主义方向和道路，而并非刻意在“三个至上”之间区分究竟谁更至高无上。

作者：朱立恒，湖南师范大学法学院、中共中央党校（长沙市，410081）