［摘要］本文以党的十九大精神为指导，以党的十九大报告为基准，全面解读和阐述了我们党全面推进依法治国的基本方式。习近平新时代中国特色社会主义思想包含了新时代中国特色社会主义法治思想。新时代中国特色社会主义思想，在总结党的十八大以来法治实践和理论的基础上，对全面依法治国方略做了更加系统的阐述，使我们党关于法治的理论和思想趋向更加完善和成熟。

党的十九大正式宣告了“习近平新时代中国特色社会主义思想”的形成。这是马克思主义中国化的最新成果，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义和怎样坚持和发展中国特色社会主义的基本问题，同时对依法治国的基本方略做了全面的深化。

一、全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容

习近平新时代中国特色社会主义思想，是一个完整的理论体系，博大精深，由一个“总任务”、八个“明确”和十四个“坚持”所组成和体现。

一个“总任务”，就是在决胜全面建成小康社会的基础上，分两步实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。八个“明确”是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本内涵，十四个“坚持”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。总任务、基本内涵和基本方略都与全面依法治国具有关联性和包含性。在总任务中，从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，这一新时代中国特色社会主义发展的战略步骤，和实现全面推进依法治国的总目标具有同步性。那就是，到2035年基本实现社会主义现代化时，要求法治国家、法治政府、法治社会基本建成；到2050年全面实现社会主义现代化时，法治中国建设达到更高的程度。在作为基本内涵的八个“明确”中，第五个“明确”就是阐明全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。在作为基本方略的十四个“坚持”中，第六个“坚持”就是全面依法治国。

可见，全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。新时代中国特色社会主义思想，包含着新时代中国特色社会主义法治思想。

二、新时代全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了全面依法治国的总目标和实现步骤。

党的十九大报告在八个“明确”中指出，全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。这一总目标首次由党的十八届四中全会提出，十九大报告是再次肯定和明确。

中国特色社会主义法治体系，系指从立法、执法、司法、守法到法治保障在内的整个制度体系。它包括五大法治体系：完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。［1］

社会主义法治国家，就是以法治国家、法治政府和法治社会为一体的法治中国。党的十九大报告第一次清晰地提示了法治国家、法治政府和法治社会与法治中国之间的逻辑关系。1997年，党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略，把“法治国家”树立为依法治国的建设目标。2004年，国务院制定发布了《全面推进依法行政实施纲要》，［2］首次提出“法治政府”的建设目标。2012年12月4日，习总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》首次提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这一“共同推进一体建设”理论于2014年写进了党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这里首次提出“法治社会”。至此，我们党的法治理论就形成了三个相互关联的法治目标概念：法治国家—法治政府—法治社会。与此同时，习总书记于2013年1月在新形势下如何做好政法工作问题做出重要指示，提出全力推进“法治中国”建设。中央于2014年将“法治中国”写入了党的十八届四中全会的《决定》。但是，“法治中国”与“法治国家、法治政府、法治社会”，尤其是与“法治国家”之间的逻辑关系人们有不同的解读。党的十九大报告清晰阐述了它们之间的逻辑关系：“法治中国”是定位于中国的综合性概念，它是包含了法治国家、法治政府和法治社会，是三者相互协调和相互促进的结合体。［3］

关于全面推进依法治国总目标的实现步骤，正好与新时代的总任务相吻合，和分步实现社会主义现代化具有“同步性”。坚持和发展中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上分两步走，在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这就意味着，从现在起到21世纪中叶，应当有三个阶段：2017—2020年，是全面建成小康社会的决胜阶段。到2020年，小康社会全面建成，法治上做到“依法治国基本方略全面落实”。［4］2020—2035年，基本实现社会主义现代化阶段。到2035年，我国基本实现现代化，同时法治上要求达到法治国家、法治政府、法治社会基本建成。2035—2050年，实现社会主义现代化阶段。到2050年，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国阶段，其中做到实现国家治理体系和治理能力现代化，法治国家、法治政府、法治社会的建设会达到更高的水平。

这里必须关注到三点：一是调整了法治政府基本建成的时间表。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出和确立建设法治政府目标，要求“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。［5］按此推论，应当是到2014年左右，基本建成法治政府。2012年党的十八大报告，规定到2020年全面建成小康社会时，“法治政府基本建成”。这就意味着党中央第一次把“法治政府基本建成”的时间表做了微调，从2014年左右调整到2020年，和全面建成小康社会同步。这次党的十九大报告提出，到2035年要求“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”。这就意味着，中央又将法治政府基本建成的时间调整到2035年。这是党中央基于中国法治现状和法治建设规律的考虑，是实事求是态度的体现。二是对法治国家、法治社会建成时间的第一次明确。“法治国家”自1997年党的十五大报告提出以来，“法治社会”自2012年习总书记在“12?4”讲话提出以来，何时基本建成法治国家和法治社会一直未确立过时间表。这次统一明确为2035年，为中国的法治建设确立了整体协调推进的步骤。三是关于21世纪中叶的法治状态。党的十九大报告宣布到2035年社会主义现代化基本实现时，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”。但是，到2050年时，法治目标应当达到哪一步，《报告》虽然没有做单独的特别表达，但我们理解，应当是处于比“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”更高的状态。此时已经同步实现的国家治理体系和治理能力现代化必然包含国家治理的法治化。没有实现法治化的国家是谈不上现代化的。

三、习近平新时代中国特色社会主义思想对依法治国方略的全面深化

全面依法治国的基本方略，是由党的十八届四中全会《决定》所确立。十九大报告做了强调、丰富和深化。除了坚持党对依法治国的全面领导和坚持走中国特色社会主义法治道路之外，主要表现在：

（一）明确坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一

坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，自党的十六大报告首次提出以来，被历届全会报告所重复和强调。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”［6］党的十九大报告再次强调坚持并阐述了它们之间的辩证关系：“党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”这对三者的辩证关系阐述得更加透彻。

（二）明确坚持宪法法律至上，法律面前人人平等

党的十九大报告指出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。这里首次提出了“合宪性审查”，对于树立和维护宪法的权威至关重要。另外是首次提出要防止“逐利违法”。十八大报告是提“绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。党的十八届四中全会决定是提“绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法”。这次十九大报告提“绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”，增加了“逐利违法”的提法。这与客观存在的社会现象更有针对性。

（三） 明确保障人民依法享有广泛权利和自由

党的十九大报告要求加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。特别是保护人民的人身权、财产权、人格权。这里要关注的是：一是强调人民享有广泛的权利和自由，但必须是“依法”享有和“依法”行使这些权利和自由。二是第一次将“人格权”单列，将它定性为与“人身权”、“财产权”并列的一项独立权利。人格权是指作为人所专有的，以人格利益为客体的，包括身份权、姓名权、肖像权等在内的固有权利。我们党的法治理论第一次将“人格权”单列，表明党对公民权利体系认识的深化和对权利保护范围的拓展。

（四） 明确要加强对权力运行的制约和监督

党的十九大报告要求加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。这里有一个重要的亮点是，《报告》第一次宣布国家监察委员会在调查手段方面将用“留置”取代“两规”，将党组织的调查手段纳入法制轨道。

（五）明确坚持社会主义法治建设的十六字方针

党的十九大报告强调要厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。党的十一届三中全会提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，［7］是我国社会主义法制建设方针，长期被简称为“十六字方针”。党的十八大报告首次提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。［8］新十六字方针是在原法制建设方针基础上形成的社会主义法治建设方针，是对原十六字方针的丰富和发展，体现了与时俱进。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次肯定了这一方针。党的十九大报告不仅重申了新十六字方针，而且就立法、执法、司法和守法四个环节做了更深化的阐述和布置。特别是关于立法方面，除了继续要求推进科学立法、民主立法之外，首次提出“依法立法，以良法促进发展、保障善治”，对立法的要求更加全面和准确，并提示了“良法”与“善治”之间的关系。在公正司法方面，要求深化司法体制综合配套改革。这表明我国上一阶段司法体制改革的任务基本完成，接下去的重点应当是“综合配套改革”。

（六）明确“共同推进一体建设”的法治路径

“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这一理论最早是由习近平在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》（2012年12月４日）中提出，接着写进党的十八届四中全会《决定》。党的十九大报告再次强调了“共同推进一体建设”理论，并提出“法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进”的新要求。

（七）明确增强政治领导本领，坚持法治思维

法治思维和法治方式，是党中央和习总书记在新时期提出并反复强调的一个新命题。党的十八大报告指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”习总书记说：“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式。”［9］党的十九大报告指出：“增强政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，科学制定和坚决执行党的路线方针政策，把党总揽全局、协调各方落到实处。”这次把法治思维和战略思维、创新思维、辩证思维、底线思维并提，作为提高政治领导本领的重要抓手，这显然是对“法治思维”理论和实践方面的提升。

（八）明确坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一

坚持依法治国和以德治国相结合，这是党的十八届四中全会《决定》所确立的全面依法治国基本原则之一。习总书记说：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”［10］党的十八届四中全会《决定》指出：“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治。”“实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”

坚持依法治国和依规治党有机统一。这是十九大报告首次强调的。依法治国与依规治党的关系，取决于国家法律与党规党纪之间的关系。关于这一关系，党的十八届四中全会《决定》已有论述：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。……注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律……防止小错酿成大错、违纪走向违法。”还有一种通俗的说法是：纪在法前，纪严于法。

依法治国与以德治国，依法治国与依规治党，这是我们全面推进依法治国过程中必须面对并正确处理好的两大关系，党的十九大报告特别强调了这两大关系的协调。

四、坚持党的领导，走中国特色社会主义法治道路

这是党的十九大报告非常重视和强调的两个问题。这既是两个问题，同时也是一个问题。因为党的领导本身就是中国最大和首要的特色。

坚持走中国特色社会主义法治道路，是由党的十八届四中全会首次提出的。［11］党的十九大报告对法治道路问题再次做了重点强调。

中国为什么要走中国特色社会主义法治道路，这是基于中国的国情，即由“中国特色”所决定。那么，“中国特色”到底“特”在哪里？

一是，中国是共产党领导的国家。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党领导立法、领导行政、领导监察、领导司法、领导军队，党领导经济、政治、文化、社会和生态文明建设……党对中国是全覆盖的直接领导。在中国，离开党的领导什么都做不成，离开党的主题什么都解释不了。只要对党的领导理解了，一切问题也就都理解了。所以，党的领导是中国最大的国情和特色。

二是，中国是人口大国。中国不能称“地大物博”，但确是人口大国。中国近14亿人口，占世界人口的1/5。人多既是资源，也是压力。人少时不是问题的问题，人多时就成为问题。在一个人口大国搞法治会比在一个人口小国搞法治困难得多。

三是，中国是处于社会主义初级阶段的国家。这个判断最早由党的十三大做出。十九大报告特别强调：中国“仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。这是中国的“基本国情”。这一国情不仅反映在我国经济水平上，也反映在法治水平上。

四是，中国新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民的需求不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。另一方面，我国的发展还存在“不平衡不充分”。

正是根据上述中国国情和特色，党的十八届四中全会把一是坚持中国共产党领导，二是坚持从中国实际出发，确立为全面依法治国的基本原则。这次党的十九大报告更是强调了这两项原则。

坚持中国共产党领导的原则，是全面依法治国的首要原则。党的十八届四中全会指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。坚持党对依法治国的领导，具体应当做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。党的十九大报告在党的十八届四中全会精神基础上，再次强调党对依法治国全面领导的精神，指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。特别是宣布，“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”。这为实现党对依法治国的全面领导提供了组织保障。

坚持从中国实际出发原则，是全面推进依法治国的重要原则。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，“必须从我国基本国情出发”。党的十九大报告，处处强调和体现这一精神。坚持从中国实际出发原则，就应当考虑到中国实施法治时间较短，社会法治基础薄弱。在一个人口大国搞法治，停不得，也急不得。民主和法治已成为人民日益增长的美好生活需要，是民心所思所想，这一方向不可逆转。这次报告确立法治目标的实施步骤，规定到2035年实现法治国家、法治政府、法治社会基本建成，体现了党中央实事求是和稳步推进的科学态度。

［参考文献］

［1］［11］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，2014.

［2］国发［2004］10号.

［3］党的十九大报告.

［4］党的十八大报告.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗.2012.

［5］国务院.全面推进依法行政实施纲要.（国发〔2004〕10号）.

［6］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面.（2002）.

［7］中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报.（1978）.

［8］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗.（2012）.

［9］习近平同志于2015年年初在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话.

［10］2016年12月9日下午，习近平在主持中共中央政治局第三十七次集体学习（主题是：我国历史上的法治和德治）时的讲话.

（胡建淼，国家行政学院法学教研部主任、教授，博士研究生导师）

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