中国社会保障：

从快速扩展到高质量发展

参考文献：

何文炯.中国社会保障：从快速扩展到高质量发展[J].中国人口科学，2019(01):2-15+126.

引言：

改革开放以来，中国社会保障实现了制度转型和快速发展，保障项目明显增多、范围持续扩大、资源不断汇聚，社会保障在百姓生活和国家发展中的地位显著提高。然而，社会保障领域还存在许多矛盾，有时还很突出，中共十九大报告关于发展“不平衡、不充分”的判断同样适用于社会保障领域。因此，在充分肯定中国社会保障事业发展伟大成就的同时，需要冷静观察和理性思考。

摘要：

改革开放以来，中国社会保障实现了制度全面转型和快速发展，取得了举世瞩目的成就，但同时应该看到，社会保障领域还存在许多问题，社会保障全民覆盖尚未到位、部分项目未能有效担当国民基本风险保障之责、现行制度难以适应经济社会的变化。因此，必须高度重视社会保障发展的质量。文章从社会保障基本权益公平性、制度可持续性和运行效率3个方面揭示了近10多年来社会保障发展质量欠缺，认为这与国家治理现代化的要求还有较大差距，进而提出，中国社会保障宜从快速扩展转向高质量发展。文章建议通过深化改革，形成有效的社会保障治理机制，全面提高社会保障体系质量、制度质量、运行质量和服务质量，实现社会保障资源优化配置，实现社会保障高质量发展，为百姓安居乐业、国家长治久安作出应有的贡献。

关键词：

社会保障；快速扩展；社会保障质量；

研题点睛：

1.当前我国社会保障存在哪些问题？

2.怎样积极推进社会保障高质量发展？

一、问题的提出

（一）社会保障全民覆盖尚未到位

近10多年来，随着制度转型的基本完成，中国社会保障领域的工作重点转为扩大社会保障惠及范围，经过持续的努力，社会保障惠及范围明显扩大，尤其是基本医疗保险制度和基本养老金制度。然而，事实并非如此。我们还不能认为社会保险已经实现了“全覆盖”，而是离“应保尽保”还有差距。

（二）部分社会保障项目未能有效担当基本风险保障之责

2003年以来，中国加强了农民为主体的非工薪社会成员的社会保障，尤其是基本医疗保险和基本养老金制度逐步实施，受到群众的普遍欢迎。然而，随着时间的推移，目前针对这个群体的社会保障安排已经无法满足其当前的需要和对未来的期待，因为他们的社会保障项目少，且保障水平过低。如果没有妥善的制度安排和政策设计，就可能会引发社会风险和政治风险，乃至公共危机，从而影响社会稳定和国家长治久安。

（三）现行社会保障制度难以适应经济社会的变化

随着经济社会的快速转型，社会保障制度的运行环境随之变化。这就要求社会保障制度能够与之相适应。然而，现行社会保障体系中某些项目的适应能力不强。

综上所述，我们可以看到，近10多年来中国社会保障虽然发展很快，但这种发展主要是规模的扩大，其质量并不理想，因而我们必须高度重视社会保障事业发展的质量。

二、社会保障质量欠缺的表现

（一）国民基本保障权益差距过大

1.基本保障项目设置差异。

虽然面临同类基本风险，但部分社会成员享有完备的基本保障，而部分社会成员的基本保障项目不完备。

2.基本保障项目待遇差距。

工薪劳动者在20世纪50年代初就有退休金制度和几乎是免费的医疗保障制度，而农民的基本医疗保障和基本养老金制度则分别是2003和2009年才开始试点，且目前这两个群体之间的这两项保障待遇水平依然相差悬殊。

3.基本保障政策差异。

（二）社会保险基金可持续性令人担忧

1.社会保险“系统老龄化”。

近几年来，在社会保险参保人群中，实际缴费人数相对减少、享受待遇人数相对扩大。之所以出现这种现象，主要是受人口老龄化、退休年龄较低、退休者不再缴费等因素的影响。随着劳动力市场和就业形式的变化，年轻人参加社会保险人数可能还会减少。

2.部分社会保障项目待遇增长过快。

由于社会保障待遇调整缺乏明确的规则，某些项目的待遇调整考虑不周全、论证不充分。

3.筹资机制不健全，征缴行为不规范。

混乱局面一直存在。究其原因：一是社会保险制度定位不当，待遇设定与社会承受能力不相适应；二是社会保险缺乏精算制度，维持制度规定的社会保险待遇给付究竟需要筹集多少资金，管理者心中无数；三是社会保险费征缴体制不顺。

4.历史债务未能妥善处理。

现行的职工社会保险制度由原先的劳动保险制度转型而来。就养老保险而言，劳动保险制度使用的是现收现付筹资模式，但现行制度采用的是社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，这就使历史债务显性化。于是，在职一代劳动者既要为自己养老准备资金，又要承担上一代退休职工的养老金，形成双重负担。这一转制成本本应由政府通过适当渠道解决，但一直没有妥善处理。这既影响了基金的平衡，又导致企业缴费负担沉重。

5.社会保险基金利差损严重。

根据现行制度设计，职工基本养老保险和职工基本医疗保险采用统账结合的基金管理模式，这是资金量最大的两个项目，于是就产生了社会保险基金投资的问题。

（三）社会保障体系运行效率不高

社会保障体系质量的优劣不仅在于能否满足社会成员的基本风险保障需求，还在于其运行效率，即能否以较少的资源实现既定的目标。然而，现行社会保障体系及部分制度的运行效率不高，资源浪费现象严重。

1.社会保障体系框架结构不尽合理。

尽管20世纪90年代国家就确立了建立多层次社会保障体系的目标10，但进展不理想。近20多年来，社会保障制度建设的重点是基本保障，补充性保障发展缓慢，在整个社会保障体系中，政府主导的法定基本保障独大（郑功成，2018）。

2.基本保障部分项目功能定位不清晰。

近10多年来，一些项目未经充分论证，就匆匆推行，实践中出现诸多问题，造成资源浪费，比较典型的是城乡居民大病保险和某些地区实行的高龄津贴长期以来，我们把重点放在基本养老金制度方面，而且持续大幅度提高离退休人员的基本养老金，这笔资金既要用于购买基本生活资料，还要为应付可能的重大疾病或重度失能储备医疗费和“保姆费”，使养老金制度的“负担”过重，导致资源浪费。事实上，重大疾病和重度失能均属随机性事件，并非人人都会遭遇。

3.制度设计缺陷降低运行效率。

现行职工基本养老保险和职工基本医疗保险制度中均设有个人账户，在当时具有一定积极意义，但随着时间的推移，诸多弊端日益显现。这一设计降低了这两项保险制度的互助共济性（郑功成，2018），且由于资金积淀但缺乏保值增值有效的途径而导致资源浪费。

4.社会保障相关服务存在资源浪费。

社会保障的许多项目需要通过第三方的服务才能达成其政策目标，包括医药卫生、照护服务、教育培训、房地产等行业。然而，由于制度设计和运行环境存在缺陷，社会保障领域存在资源浪费现象。

三、积极推进社会保障高质量发展

中国的改革开放已经走过40个年头，社会保障领域完成了制度转型，实现了快速扩展。进入新时代，社会保障要从快速扩展转向高质量发展。实现社会保障高质量发展，就是要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系（习近平，2017）。需要从体系质量、制度质量、运行质量和服务质量等方面入手，全面提高社会保障的质量。

（一）体系质量：优化社会保障框架体系

从社会保障环境看，提高社会保障体系质量是指社会保障与经济社会发展的协调性，即社会保障与经济社会发展互促共进的程度。

1.优化社会保障体系层次结构。

优化社会保障层次结构的关键是要让基本保障回归保基本，从而形成理性的预期，尤其是已经具有较高保障的社会群体。同时，某些基本保障项目的待遇水平过低，需要逐步提高，使之能够担当起“保基本”的职责。

2.优化社会保障项目结构。

社会保障体系是一个有机的整体，要求各项目有明确的职责和清晰的定位，否则整个体系运行的效率就会降低，风险分析是基础，只有弄清楚老百姓需要保障的基本风险，才能建立适宜的社会保障项目。关键在于覆盖全民、城乡统筹和织密网。一是要把医疗、照护等风险保障职责从基本养老金制度中逐步分离出去。二是不限于基本医疗保险目录。三是将高龄津贴纳入基本养老金制度，整合归并性质相近的各类福利性补贴政策。

3.增强社会保障与经济社会发展的协调性。

社会保障体系设计，关系到每一个社会成员和企事业单位的切身利益，关系到经济社会发展全局，为此，需要建立科学而有效的动议机制、沟通机制和决策机制，充分体现现代治理的理念。

（二）制度质量：改进社会保障制度设计

1.改造社会保障若干制度。

现行若干制度存在诸多缺陷，需要进行改造，包括制度的目标模式及其过渡措施。近期需要重点研究基本养老金制度和基本医疗保障制度。

2.建立社会保障待遇统筹协调机制。

一是系统梳理社会救助、社会保险、公共福利等各项社会保障制度的待遇确定与调整方法，在比对基础上适时修订完善，同时建立统筹协调机制，避免引起制度间、政策间和群体间的矛盾。二是按照“抑峰填谷”的思路，严格控制、逐步缩小群体间的基本保障待遇差距，提出明确的进度表和相应的政策措施。

3.健全社会保障筹资机制。

一是梳理评估各筹资渠道对社会保障事业发展的贡献，提出健全多渠道筹资的思路和方案。二是确认社会保险制度转制成本，承认这一历史债务，兑现对老职工的历史承诺，提出历史债务的计量方法和处理方案。三是完善社会保险费征缴规则，实行统一的缴费基数确定方法。四是确立社会保险基金“以支定收”的机制，建立精算平衡原则，科学厘定社会保险费率。

（三）运行质量：创新社会保障管理体制机制

1.优化社会保障行政管理和经办服务体制机制。

2018年，国家行政机构进行了调整，社会保障相关的具体职能在各部门间有较大变动，社会保障经办服务体系也要相应改变。为此，需要建立新的工作机制和协同机制。同时，要进一步明确中央与地方及地方各级政府间的社会保障职责，选择适宜的社会保险统筹层次。

2.建立健全社会保障相关服务价格形成机制及合作机制。

社会保障的多数项目需要通过有效的服务才能实现其制度目标。要建立社会保障部门与各相关部门的合作机制和相关服务价格形成机制，同时要鼓励和支持医疗、药品、照护等行业形成有效的行业自律机制。

3.建立社会保障运行评估机制。

社会保障运行是一个复杂的系统，许多环节的专业性、技术性很强，需要借鉴国际经验，建立科学有效的评估机制。

4.加快社会保障信息化步伐。

要对社会保障各类业务进行规范，形成统一的社会保障基础信息标准，推进部门之间、地区之间的社会保障信息互通，充分利用现代科学技术，加强数据整理和挖掘，开展智能审核和大数据分析，并用于制度政策设计、重大决策和个性化服务方案的制订。

（四）服务质量：提高社会保障服务能力

1.优化经办服务流程。

按照逻辑严密、简约高效的原则，优化社会保障经办服务流程，积极推进“互联网+经办服务”和个性化精准服务。

2.培育高素质经办服务队伍。

社会保障经办服务属于政府的窗口服务，直接体现国家对社会成员基本权益的尊重和保护，需要一批政治素质好、业务能力强的经办服务人员。对于这个群体，需要给予合理的薪酬、有效的风险保障和良好的发展通道。

3.建立社会保障服务质量评价体系。

客观公正有效的评价有益于提高社会保障的服务质量。为了保证服务质量评价的客观性，既要有服务对象满意度的评价，又要有第三方的独立评价。

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