中华民国建立后面临的国际环境对民国政府十分不利，英、俄、日等国在承认北京政府问题上所提出的严苛条件以及向袁世凯施加的外交压力，几乎使新政权处于崩溃的边缘。尽管美国和德国相继承认民国政府打破了列强间的一致，但中国政府在外蒙古和西藏问题上向俄英的妥协，导致边疆不断出现少数民族的分离、暴乱和界务危机，并始终为其所困扰。

陆征祥是好的嘛（陆征祥签订了什么条约）

外蒙古的失而复得与得而复失

沙俄对外蒙古的领土野心由来已久。从1910年开始，俄国政府便怂恿外蒙古王公密议独立之事。1911年7月，杭达多尔济、车林齐密特等密赴彼得堡，乞求俄国派军队支援外蒙古独立。武昌起义爆发后，俄国于11月底派军队护送杭达多尔济等人返回库伦。11月30日晚，杭达亲王以库伦活佛哲布尊丹巴名义向库伦办事大臣三多递交最后通牒，宣称外蒙古“独立”，推哲布尊丹巴为“大蒙古独立国大皇帝”，并将中央政府官员全数驱逐出境。三多及部属均避居俄国领事馆，并于12月5日由俄国军队“护送”到恰克图，取道西伯利亚回到天津。12月16日，“大蒙古国”正式成立，以哲布尊丹巴为“皇帝”。外蒙独立完全是由沙俄一手操纵的，正如三多所指出的，“在外蒙古一带，俄国势力业已根深蒂固，牢不可拔，事实上只能承认该地区已为俄国所有”。

对于外蒙古的所谓独立，北京临时政府不予承认，并于1912年6月30日任命那彦图为乌里雅苏台将军，兼理土谢图和车臣两汗部事务。临时大总统袁世凯还于8月接连致电哲布尊丹巴，晓之以理，劝其“熟观时局，刻日取消独立，仍与内地联为一体”，并拟派专员前往库伦“面商一切”，但哲布尊丹巴复电称“与其派员来库，徒事跋涉，莫若介绍邻使，商榷一切之为愈也”，公然拒绝同中央政府直接商谈。由于民国政府尚需得到列强的承认，国内政局亦没有安定下来，无法以武力收复外蒙古，只好一面派员劝说外蒙取消独立，一面同沙俄政府进行交涉。

俄政府内部对外蒙古独立也存有不同的观点，除了害怕强行并吞外蒙会引起其他帝国主义列强的反弹外，经济上的因素也不可忽略。沙俄外交大臣就认为外蒙古如独立，将加重俄国的财政负担，于是决定先使外蒙古自治，让中国保证对外蒙不移民、不驻军、不干涉其政治。这种政策将使俄国在政治和经济上均处于有利的地位。

基于这种政策，俄国政府拒绝了库伦当局要俄国承认外蒙古独立，并以兵力援助其“收复”内蒙古的要求，而于1912年11月3日同外蒙古当局签订了《俄蒙协约》及《俄蒙商务专约》，条约的签订实际上确立了俄国对外蒙古的统治。

北京政府外交总长梁如浩向沙俄驻华公使提出照会，声明外蒙古为中国领土，中国政府“概不承认”俄国同外蒙古所订立的任何条约。但俄国公使态度强硬，以不承认北京政府相要挟。中国当时既无外援，又无反抗能力，“惟有哀恳俄使，求其由俄提议，另订《中俄协约》，以谋代《俄蒙协约》而已”。

1915年6月7日，《中俄蒙协约》在恰克图签订。该约主要内容可归纳为：第一，中国在名义上获得在外蒙古的宗主权。协约承认中国在外蒙古的宗主权；中俄承认外蒙古自治，为中国领土之一部分；外蒙古无权与各外国订立政治及土地关系之国际条约；哲布尊丹巴呼图克图汗名号受中华民国大总统册封，外蒙古公事文件使用民国年历，兼用蒙古干支纪年。第二，中国丧失了对外蒙古的实际控制，而俄国则确认了其在外蒙古的各项侵略权益。协约规定中俄承认外蒙古有办理一切内政及与各外国订立关于工商事宜的国际条约的专权；中俄不干涉外蒙古现有内政制度；《俄蒙商务专条》继续有效；中俄在外蒙古派驻基本同等数量之卫队，中国驻库伦大员和俄国驻库伦代表同样享有独见哲布尊丹巴之权；中国与外蒙古的正式划界应由中俄两国和外蒙古代表会同办理。

1917年沙俄政府倒台后，俄国陷入内战。红白两党战事的骚扰和日本对外蒙古的垂涎，使外蒙古的王公贵族人人自危，遂于1919年11月向北京中央政府提出撤销外蒙古自治的请求。北京政府接到请愿书后，于11月22日以大总统令的形式，正式颁布外蒙古撤销自治的命令，声明“所有外蒙博克多哲布尊丹巴呼图克图汗应受之尊崇与四盟沙毕等应享之利益，一如旧制”，同时，徐树铮亦率领边防军开入外蒙古各地。这样，中国中央政府正式收回了外蒙古主权。

1920年7月直皖战争爆发前，边防军主力调回北京，库伦守军只有2000余人，且久欠军饷，已是军心涣散。原俄国白党将军恩琴在日本援助下，于1921年2月初率领俄蒙军队近5000人攻占库伦。在白俄军队的控制下，哲布尊丹巴于2月9日再度宣布外蒙古独立，并封恩琴为双亲王，组织政府。恩琴部队随后占领科布多、乌里雅苏台等地，外蒙古全境落入恩琴控制下。

苏俄对外蒙古也有所图。早在1919年8月3日，苏俄政府在致蒙古人民与蒙古自治政府的宣言中就声称“蒙古现已成为一个独立的国家”。恩琴率部攻占库伦后，苏俄远东共和国政府立即于3月13日在恰克图成立临时蒙古革命政府，准备派军协助蒙古人民革命党夺取外蒙古政权。同年5月，恩琴率部由外蒙古进攻苏俄远东共和国。苏俄政府外交人民委员契切林于6月15日照会北京政府，称苏俄决定出兵外蒙古，消灭白卫军恩琴部，“一俟大功告成，俄军即退出蒙境”。尽管北京政府严词拒绝，但苏俄红军仍于7月6日进占库伦，恩琴被俘。7月12日，苏俄帮助蒙古人民革命党在库伦成立蒙古国民政府。同年11月5日，苏俄政府同蒙古人民革命政府在莫斯科订立《俄蒙修好条约》，苏俄承认外蒙古为完全独立国。此后，苏俄军队驻扎在外蒙古各地，一直到第二次世界大战结束后。

西藏同中央政府的疏离

中华民国成立以后，西藏遂成为英国在华侵略利益的核心地区。

早在1912年3月，印度总督哈定就向英国政府提出：“英国对中华民国的承认应以中国同意解决西藏问题为前提”。这就表明，承认英国在西藏拥有特殊利益成为英国承认中国民国政府的先决条件。

同年8月17日，朱尔典向中国外交部递交节略，正式声明英国的西藏政策，可归纳为以下5点：（1）“英政府虽正式承认中国对西藏确有上邦之权，然不能承认中国有干涉西藏内政之权”。（2）“英政府对于中国官员近两年在藏占夺行政权限之事，概不承认。即袁大总统4月21日所发命令，谓西藏与内地各省平等，又谓西藏地方一切政治俱属内务行政范围各语，均不能承认”。（3）英政府不能承认中国在拉萨或西藏无限制驻兵权。（4）“英政府力请将上言各节，订成条约。此条约成立之后，方能承认中华民国”。（5）在此项条约订立之前，英国将“现时印藏之交通，对于华人应做切实断绝”。

英国的真正目的是要压迫中华民国政府在上述照会的基础上，就西藏问题同英国签订新的条约，“使西藏处于绝对依赖印度政府的地位……将中国和俄国都排挤出去”。

1912年康藏战事爆发，民国政府电令四川总督尹昌衡、云南都督蔡锷率军西征，“迅拨得力军队，联合进藏，竭力镇抚”。由于川滇军西征势如破竹，战事对中央政府极为有利，十三世达赖喇嘛和西藏地方政府极为震惊。英国见势遂出面干涉，袁世凯迫于压力，下令川滇军停止入藏，希望通过和平协商的方式解决西藏问题。

是年10月中旬，十三世达赖喇嘛通过新疆都督袁大化，向北京民国政府提出西藏与中央政府恢复关系的条件五款：“（1）西藏人保有与华（汉）人同一之权利。（2）中央政府每年补助西藏500万元。（3）西藏有权许可他国之民采掘矿山，但西藏与英国所结条约当遵守之。（4）西藏有自由训练军队之权，中央政府驻藏军队，其数不得超过1500名以上。（5）西藏官制，由中央政府制定之，但西藏政府之官吏，应以西藏人任之。”这表明十三世达赖喇嘛已萌发与中央政府和谈的愿望，双方有实现和谈的可能性。

自英国向北京政府递交照会后，立即禁止汉人通过印度进入西藏。10月28日，民国政府明令恢复达赖喇嘛被前清政府革去的“诚顺赞化西天大善自在佛”名号，并派马吉符、姚宝来为册封使，拟取道印度大吉岭，前往拉萨举行册封典礼，但遭到英国政府的拒绝。

1月上旬，“俄煽惑哲布宗丹巴，英怂恿达赖……于库伦秘密议定蒙藏协约”，其主要内容有：“（1）达赖喇嘛承认蒙古之实权，并承认辛亥十一月九日宣言，为黄教主活佛之独立国。（2）蒙古政府承认西藏为自治国，达赖喇嘛为宗教主。（3）两国为互图黄教昌明起见，当执行一切之处治。（4）两国政府危急存亡之秋，宜永久互相援助。”所谓“蒙藏协约”的签署虽是事实，但是，这个协约是没有法律效力的。因为事后没有一方正式发表过这个协约，就连达赖喇嘛和西藏的官员也否认曾经授权其代表与外蒙古缔结这样的条约，西藏地方政府更是没有批准过这样的协约。所以这个协约得不到国际上的承认，它的披露遭到北京政府的严重谴责和抗议。

在英国政府的威逼下，民国政府终于派陈贻范等前往西姆拉参加中央与西藏及英国三方会议，由于中国中央代表绕道印度，耽误了行程，原定10月6日开议的会议延期至13日才开会。

会议当天，西藏地方代表伦钦夏扎就在英国顾问柏尔的指使下，提出《1913年西藏要求书》，提出西藏“独立”、划定“中国与西藏国界”、1893年与1908年的通商章程“由英藏政府双方磋商允洽酌改”、不准驻藏大臣等入藏等6项苛刻要求。陈贻范则提出《中国对西藏要求书之驳复书》，指出西藏自元以来即正式归入中国版图，明清两朝亦属中国领土，同时提出7条主张作为会议商议藏案的基础。中央政府与西藏地方双方提出的条款存在本质上的区别，争论的焦点集中在西藏“独立”问题和西藏地区范围的划分。中国政府代表要求将西藏地位问题作为会议主题，而英国代表麦克马洪却建议会议先讨论解决“西藏划界”问题。

麦克马洪在会上提出《英国关于西藏界务声明》，并以一份地图来说明。英国声明：（1）西藏之历史界限即为其“简明地图中所划之红线”。（2）将“自昔至今”中国在西藏的权力划分为“中国权力有时偶及之范围”和“中国仅能颁布命令空文之范围”。“此二范围之区划，即为图上所画之蓝线。本专员今拟将该两范围名曰内西藏与外西藏”，即红蓝线之间为内西藏，蓝线之西为外西藏。这就是麦克马洪于会上正式提出将西藏划分为内藏和外藏的计划。在英国的计划中，内藏线自昆仑山脉起，东北行，至阿尔丁山，绕西宁、青海，折而南，经金川地、打箭炉、雅砻江至梯拉拉止；外藏线也从昆仑山脉起，东经亚克岭至白康普陀岭，折而南，经德格、甘孜、瞻对，复折而西，至乍丫，又南经江卡、德亚寺、门工，再至梯拉拉止。他还提出了一条划分藏区与内地的红线，这条红线从念青唐古拉山起，包括青海、甘肃南部到四川西部，最后又从云南与缅甸交界的尖高山折向不丹与西藏交界处，而从滇缅边境到不丹西藏交界这一段实际上就是后来麦克马洪与伦钦夏扎背着中国中央政府秘密交易的麦克马洪线。

中国政府最终决定拒签《西姆拉条约》。1914年7月3日上午，第八次正式会议在西姆拉举行。陈贻范“接到政府训令，明确指示他拒签三方条约”。当伦钦夏扎表示要签字时，陈贻范当即声明：“前奉本国政府训令，凡英藏本日或他日所签之条约或类似文件，中国政府一概不能承认。”陈贻范旋即退出会场。7月6日，中国政府正式声明：“英藏签押，我自不能补签……中国政府不能擅让领土，致不能同意签押，并不能承认中国未经承诺之英藏所签之约或类似之文牍”。由于中国政府声明否认，那个未经中国代表正式签字的《西姆拉条约》并不具有法律效力。

西姆拉会议后，英国仍然试图继续压迫中国政府承认《西姆拉条约》，但因第一次世界大战很快爆发，英国无力顾及其东方利益，不得不将此议题暂时搁置。而1914年在印度西姆拉召开的“中藏印会议”，中英代表对于两国在藏地位虽经商议达成一致，但在西藏自治、“汉藏划界”这两个主要问题上，中国政府未能同意，陈贻范擅自画稿，中国政府声明予以否认，并撤回专员。因此，会议所商定之《西姆拉条约》，既未成立，亦不生效。

英国分离西藏图谋的破产

在中国政府拒绝让步的情况下，英国采取了支持西藏当局进攻川康地区的手法。1917年9月，驻扎藏东类乌齐河的藏军士兵2人越界割草，为边界汉军拿获，解送昌都，藏方乞请昌都统领彭日升将藏兵交还，彭日升反将2人斩首，送还首级，引起藏人愤怒，举兵攻打恩达、类乌齐等地。西藏此次发动战争，系有备而来。英印政府此前接济藏军步枪5000枝，子弹500万发，藏军实力增强，而内地军阀混战，无论是北京政府或是川滇军阀均无力援助彭部，加以大小军阀统治引起藏人不满，“一时各县番民背汉投藏者数不下十万，势甚猖獗”；而“边军久戍，饷械匮乏，军无斗志，又因分防多处，兵力益单，衅端一开，遂难据守”。至1918年2月，藏军先后攻占类乌齐、恩达等地，并包围了昌都和察雅。4月，彭日升及其部下缴械投降，昌都和察雅失陷。藏军势如破竹，又接连攻克宁静（今属芒康）、贡觉、同普、德格、白玉、邓柯、石渠、瞻化、武城等9县，“亡边军八营、兵二千，知事、营长、员弁被俘者都数十员”，甘孜、巴塘等地危在旦夕。

由于川藏战事重开，朱尔典遂多次往晤北京政府外交总长陆征祥，请求解决藏案，并不顾中国外交部的反对，于7月5日强行要求谒见国务总理段祺瑞，申明续议藏约之意。从1918年2月至1919年5月，英方到中国外交部催促共有11次之多，均被婉拒。1919年5月30日，朱尔典再晤代理外交总长陈箓，催请中国政府解决“汉藏界务”问题。7月5日，英国副领事台克满莅外交部，要求中国速将“中英关于西藏事件之实情宣布”，称“西藏案件速了为善”。外交部佥事史悠明则表示：“最好从缓。因国民对于山东问题之风潮，尚未尽息，况某国借报纸宣传谣言，蛊惑人心，深恐人民不明真相，反对贵国，徒伤感情也。”明确表达了缓议西藏问题的立场。

8月13日，朱尔典又面见陈箓，称“内外藏名称系在印度会议时所定，且为权宜之计，既无根据，又无界限，将来必多障碍”，建议将内外藏名称取消，仍用“中国西藏旧名”。而“原议内藏之地，一半划归中国，一半划归西藏”。

9月4日，朱尔典谒见大总统徐世昌，坚请继续开议，但刚经历过五四风潮的徐世昌自然不敢答应。他对朱尔典说道：“现在事势与四年前大不相同，倘贵国政府于四年前允照该项办法解决此事，当无困难之处。但现在情形已变。盖因欧战之结果造成社会上一种新思想，此种思想最易激动而发生风潮。故本国政府对于此种交涉事件务须戒慎将事，且必筹画妥善之方法，以预防此种风潮发生。”徐世昌指出，中英商谈西藏问题必须做到三点：“须电四川川边派员来京接洽，以免外省反对”；“前后情形应由政府陆续详细公布，以免人民误会”；“条文须经国会通过，方能签字”。

对于中国政府拒绝续议藏事的态度，英国政府十分恼火，英国外交部于同年11月约见中国驻英公使施肇基，表示了强烈的不满，威胁中国政府若继续拖延不解决藏事，英国今后将拒绝在中日事件上为中国出力。

外交部则致电施肇基，请其转告英国政府目前不宜续议藏事理由：

藏事不愿即行解决，正为顾全中英邦交起见。盖全国人民视藏案较山东问题尤重，现因山东问题已激起排斥日货风潮，若同时提议藏事，必又激起反对。前此与朱使不正式接洽，各方面已纷电诘责，可见一斑……况西藏情形与外蒙古相类，现外蒙古已自请取消自治。对于藏事，政府方在与英议订条约，尤难邀国民谅解。

12月3日，朱尔典同陈箓再次会晤，陈箓明确指出：“现本国人民视西藏问题较青岛尤为重大，且目前民众易趋激昂，对于此事之反对，必甚剧烈，不易应付……若本部径于开议，恐情势愈趋愈坏，或致惹起本国人民对于贵国之恶感而影响中英邦交与商务”。

是日，为了消除北京政府的顾虑，朱尔典就西藏问题公开发表5点声明：（1）英国无侵略西藏野心；（2）英国绝无供给西藏军火之事；（3）尊重中国为五族共建之国家；（4）藏界问题以维持印度之完全为目的，其他并无奢望；（5）将来双方商议此事，英政府必可酌量让步。英国政府以为发表了上述声明，中国政府和民众就会同意续议藏事。

1920年1月20日，朱尔典面晤陈箓，称其接到外交大臣训令，“中国方面提议在拉萨开议，可以照办”，并称自己因办事不力，将调离回国。但陈箓以“现在决非商议藏案之时，时机未成熟，徒劳唇舌”而再次予以拒绝。

1921年8月26日和31日，英国外交大臣寇松和驻华公使艾斯敦爵士分别在伦敦和北京向中国新任驻英公使顾维钧及中国政府外交总长颜惠庆递交了英国政府的节略。艾斯敦并向颜惠庆声明：

（1）若贵国政府不能于一个月内开始续议此案，以期三方了结，则英国政府不得不承认西藏为自治之邦，以后即与自治之西藏直接商定协约，增进英藏关系，委派印度官员前往拉萨，并为西藏谋普通之发展与疆域之保卫。（2）如中国政府允于期内开议，则事后英国政府对于中国政府所请在印度设领一节愿意从优考量。

颜惠庆答以“华盛顿会议开始在即，无暇顾及，俟该会议结束后再进行”。

9月10日，中国外交部向英国公使馆递交节略，正式答复英国政府，藏案“俟太平洋会议后必设法及早开议”。

英国政府之所以如此急于要求中国续议西藏问题，其主要原因在于英国迫切希望尽快通过三方会谈，以法律形式将西藏的地位确定下来。西姆拉会议由于中国撤出议约专员、拒签条约而流产，一战的爆发也令英国不得不暂时放弃对中国施加压力。一战结束后，英国之所以在山东问题上支持日本，隐藏在后面的险恶用心，就是试图援例压迫中国政府让出在西藏的主权和权益。但中国因巴黎和会而爆发五四反帝爱国运动，使得北京政府不敢再在西藏问题上向英国让步。

一战后国际局势的发展趋势，对于英国图谋控制西藏的野心不利。俄国十月革命推翻了沙皇政权，布尔什维克主义席卷中亚，苏俄支持阿富汗反抗英印入侵的战争，同时苏俄红军以追剿恩琴白匪军为名侵入外蒙古，19世纪末英俄争夺中亚的局面似乎又形成，引起英国的不安。作为英国防止苏俄向印度扩张缓冲地的西藏，再次引起英国的重视。

华盛顿会议召开在即，美国向来标榜“门户开放，利益均沾”的机会均等主义，美国国会否决凡尔赛和约以及华盛顿会议将解决日本在满洲、蒙古、山东特殊地位问题列入议题，预示着英国要在华盛顿会议以后依照《西姆拉条约》范式同中国就西藏问题达成协议几无可能。

中国政府当然不会顺应英国的政策贸然行事，故希望利用华盛顿会议解决青岛问题，以图将来时机成熟时再行谈判解决藏事。因此，自华盛顿会议结束，英国政府也不再与中国政府重提藏事谈判。英国方面基本放弃了《西姆拉条约》，从此采取控制西藏、武装西藏同中国中央政府抗衡的战略。