作者简介:陈继华(1962-),男,安徽濉溪人,南京信息工程大学经济管理学院教授,研究方向:气象经济与管理;中国特

色管理。徐文莉(1962-),女,安徽蚌埠人,南京信息工程大学经济管理学院副教授,研究方向:气象经济与管理;经济管理与文

化。

3基金项目:2009年度江苏省软科学研究计划课题“国际视野下中国气象经济发展的路径选择”(SBR20090446);2009年度教育

部人文社会科学研究项目课题:中国气象经济发展:历史与时代的二维视野观照(待批)

《经济问题探索》2009年第9期

气象经济中国生长的病理切片报告

陈继华,徐文莉

(南京信息工程大学经济管理学院,南京210044)

摘要:“天”字号诉讼案———这起反映气象专业部门与短信运营商之间围绕气象信息资源发生的利益争夺

系列官司,引起法学界和社会各界的极大关注,引发了对我国现行商业气象管理体制涉嫌“高度垄断”的热烈

争议。自然也引发出了中国商业气象在新形势下如何健康发展的大问题!

事实上,由于自然形成的垄断地位,由于历史的原因和切身的权益考虑,国有气象管理部门及其下属商业

气象服务组织已经在未必完全自觉的状态下作茧以自缚。这些肇源于“垄断”吐露的“丝茧”在经济全球化浪

潮幕景衬托下反衬出其凸显弊端,在众曰不道而己独自得状态中“温柔绞杀”了气象事业的生命力。以致使我

国商业性气象服务虽经20多年经营,还处于发展的初级阶段,而美日等国已跨入了公认的发达阶段。在已经到

来的以“WTO”为大幕的世界性竞争中,我国的商业气象服务领域已是“山雨欲来风满楼”!中国商业性气象服

务发展到今天这样一个节骨眼上,需要一个形而上的、超越自我的战略思考,需要有一次系统的制度创新,需

要一次破茧化蝶式的新生!

关键词:商业气象;诉讼案;垄断;病理;市场化

一、取样:“天”字号诉讼案

《法制日报》2006年4月11日载文“气象信息传

播权之争直指垄断”和中国青年报2006年6月20日

载文“河北短信运营商起诉11市气象局凸现利益之

争”,陆续报道了号称“天”字号诉讼案一案案情。

综合内容如下:

从事手机短信增值业务的石家庄佳诚网络技术有

限公司是河北省气象短信增值业务市场最早的开拓者

之一,该公司于2002年开始与隶属河北省气象局的河

北气象科技服务中心(下称“省气象科技服务中心”)

一下属机构———省专业气象台签订了一份《关于合作

开展手机气象信息点播业务的协议》。根据协议,省专

业气象台向佳诚公司提供气象信息,佳诚公司再将这

些信息发送给手机定制用户并收取费用,双方按约定

的比例分配所获收益。2004年底,在河北省气象部门

的下属企业取得了电信增值业务许可证并且掌握了相

关短信发送技术的情况下,省气象部门依据中国气象

局制定并于2004年2月1日开始施行的《气象预报发

布与刊播管理办法》相关规定,终止省专业气象台与

佳诚公司的合作,不仅省局自己不再提供气象信息,

而且严令省内各地市气象部门不得向佳诚公司提供河

北省内11个地市的气象预报信息。河北省只保留了省

气象科技服务中心一家气象短信运营商。与此同时,

河北气象部门收购了北京海融鼎天科技有限公司在中

国联通河北分公司的全部手机气象短信用户,以及河

北佛思特信息技术有限公司在中国网通的全部小灵通

气象短信用户,并且试图收购佳诚公司在移动公司平

台上的所有气象短信订制用户。在此情形下,河北省

内从事气象短信业务的其他两家运营商相继退出,但

佳诚公司却心有不甘,不同意将用户转让给省气象系

统。为了保住自己经过几年艰辛努力取得的市场,佳

诚公司通过从网上转抄天气预报,继续向手机短信定

制用户发送气象预报信息。河北省气象台遂以佳诚公

司构成对其气象科技成果权的侵权为由,将佳诚公司

诉至法院。河北省气象局下辖的11个地市气象局也分

别以佳诚公司“非法发布气象信息,传播气象信息未

经气象台站及气象主管机构同意以及传播的气象预报

不是从台站直接获取”等理由,对佳诚公司分别进行

11次气象行政处罚。佳诚公司对此表示不服,于2005

年2月份开始向各地市法院提起了行政诉讼。

至此,围绕佳诚公司“违规”发布气象预报,引

发了2个民事诉讼和11个行政诉讼,演变成包含13

个诉讼的系列案件。

二、争议引发的深层体制之疑

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佳诚公司的代理律师谷景生认为,气象部门将

《气象法》第25条“提取部分收益”的规定向着对自

己有利的方向无限扩大解释,最后解释成只有“和当

地气象台站签订合同才能合法传播天气预报”,这是气

象部门利益膨胀的表现。河北省气象部门的做法有垄

断的嫌疑。“如果把各级气象主管部门比作父亲,气象

台比作大儿子,与之相关联的气象服务单位比作小儿

子的话,那么在公众气象信息这个市场上,父亲有气

象行政处罚权,大儿子拥有选择谁能获取气象信息的

决定权,小儿子在经营着有偿的气象手机短信业务。

一家之中既有‘运动员’,又有‘裁判员’。”这有违

市场经济的公平竞争法则,严重危及商业气象服务行

业的健康发展,不利于社会公众对气象信息正当需求

的充分满足。

但河北省气象局法规处处长李立宪则认为:“根本

谈不上所谓的’垄断’”。因为“气象信息除了具有商业

价值,还有社会安全和稳定价值、国防价值,除了经

济性,还有政治性。”中国气象局法规司副司长刘宪华

也认为,“管理办法”的根本目的是为了让气象信息

发布更具严肃性、权威性,不是为了垄断气象信息。

他在接受《中国经济周刊》记者采访时表示:因为媒

体随意转抄、转播天气信息,容易造成以讹传讹,难

以保证气象信息的真实性、及时性、有效性。如果出

现谬误,会对国家经济建设和人民群众的生产生活造

成巨大损失。因此,媒体需刊播气象预报的,应与当

地气象主管机构所属气象台站签订刊播协议;未经许

可擅自刊播,或擅自将获得的气象预报提供给其他媒

体,未经许可擅自转播、转载气象预报等行为,都属

于违法行为。刘宪华还举例说,许多人习以为常的居

委会大妈每天把天气预报抄在小黑板上提醒辖区居民

的行为, 也是与 “管理办法”规定不相符的。

目前, 这起反映了气象专业部门与短信运营商之

间围绕气象信息资源发生的利益争夺系列官司, 引起

法学界极大的关注, 引发了对现行气象发布管理办法

“合法性”与否的讨论。2006 年 6 月 6 日, 中国公益

诉讼网发起人李刚、韩波、王学棉、林剑锋四位法学

博士根据 《立法法》等相关法律规定, 分别向全国人

大常委会和国务院提出建议, 请求对 《河北省实施

〈中华人民共和国气象法〉办法》第 24条的合法性进

行审查。同时, 建议对中国气象局制定的 “管理办

法”中有关签约等相关条款的合法性进行审查。李刚

博士认为, “有关法规可能存在偏差”。“表现在对气

象信息这一公共产品或准公共产品的分配上, 在处理

气象台、传播者和公众的利益配置上, (气象局) 明

显偏向了气象台。不仅赋予了他们相当于行政许可的

权力, 即通过签订协议’ 同意’ 他人使用的权力, 而且配

置了行政处罚的公权力予以保障。相应对传播者来说,

缺乏一个公开、公正的程序来保障其经营权利。对公

众来说, 可能失去多个气象信息经营者公平竞争所带

来的更好的服务、更好的价格等利益, 甚至可能再次

陷入垄断经营的泥潭。”中国通信企业协会增值服务专

业委员会秘书长杨萍也认为: “对天气预报这样的公共

信息应采用公开、市场化的手段, 寻求和建立合理的

信息传输渠道。价值链各个环节的合理性竞争是提高

信息服务效率的关键。”

实际上, 自 2004年 “管理办法”施行以来, 从事

气象预报短信服务的运营商就一直对其颇多微辞, 认

为这是气象行政部门利用手中权力切分了电信增值产

业的蛋糕。近年来, 气象预报短信服务增长非常迅猛。

有业内人士透露, 仅以河北某电信运营商为例: 2003

年 9月所积累的气象定制用户仅为 2万, 月收入仅为

116万左右; 而截至 2006年 6月底, 该电信运营商的

用户数为 90万左右, 月收入到达 60 万左右。河北省

内另外两家电信运营商的月收入也分别达到 17万、40

万左右。随着经济和社会生活的进步, 人们对气象服

务的需求呈现多元化、专业化发展的趋势。社会需求

刺激气象服务商业化, 诸如气象预报一类气象信息及

其衍生业务类的商业气象服务背后的巨大经济利益开

始凸显出来。而围绕如何公平、合理划分这一经济利

益方能利国利民顺应时代要求的争论和探讨, 也渐渐

引发了社会各界的极大兴趣。早在 2003年底, 南京宁

网科技公司就曾因气象预报短信服务的运营问题与对

其实施行政处罚的南京气象局展开了一场引发广泛争

议的诉讼, 史称 “江苏气象第一案”。而类似案例在

浙江、湖南等地也渐次出现。

在气象行政部门行政处罚的震慑下, 目前大部分

非气象系统的商业气象运营单位会 “识趣地”选择退

出气象预报的传播领域, 这必然导致气象预报的受益

群体大大萎缩, 极不利于社会各界对气象服务多元化、

精细化、专业化需求的充分满足。而且也显然与 《气

象法》的立法精神不相协调。既如此, 人们不禁要问:

气象信息资源是否还一定要实行独家垄断经营? “依然

故我”的现行商业气象管理体制是否还 “合乎时宜”?

———这恐怕是从 “天”字号诉讼案中自然引发出

来的促使我们不得不深入思考的中国商业气象在新形

势下如何健康发展的大问题!

三、现行商业气象管理体制解析

国内商业性气象服务的前身是气象部门的 “创收

行为”, 这也是中国商业性气象服务独具的特点。1985

年, 中国气象局开始尝试专业有偿气象服务。1996年

1月 8日, 中国气象局和广播电影电视部联合下发了

《关于进一步加强电视天气预报工作的通知》, 进一步

明确了电视天气预报节目由气象部门制作, 对于广告

等收入, “本着增进理解及平等、互利、互惠的原则,

确定分成办法”。1999年 10月 30日, 《气象法》正式

颁布, 其中第二十五条规定, “通过传播气象信息获得

的收益, 应当提取一部分支持气象事业的发展。”2004

年 2月 1日, 国家气象局制定的 《气象预报发布与刊

播管理办法》正式施行。首次明确未经许可擅自刊播、

转载、更改气象预报等行为将被处以 1万元以下的罚

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款。

有了市场的牵引, 销售气象预报成为可以赚钱的

买卖, 气象部门逐渐将气象信息分为无偿和有偿两部

分。从 2002 年 7月 1日零点开始, 免费收听了 43 年

的北京 121气象服务台, 在 20秒的免费公众信息后开

始收取每分钟 013元的信息费。气象台开始提供北京

城近郊未来 6 小时天气预报, 三环路以内天气预报,

北京区县天气预报, 北京地区天气实况, 气象热点追

踪, 农业气象信息和英文未来 24小时天气预报, 这些

内容全部收费。北京不是第一个向听众收取信息费的

城市, 在其之前, 几乎所有开通 121 气象服务台的城

市都增添了有偿服务的内容。

1980年, 全国只有 12人从事专业气象服务, 签订

合同近 20份, 涉及 10 多个行业, 毛收入 2178 万元。

如今, 气象商业性服务从无到有, 遍及全国 31 个省、

市、自治区, 拥有了上百个服务点, 气象有偿服务的

收入早已超过了数亿元。服务对象涉及农业、渔业、

水利、铁路、交通、粮油储运、钢铁、电力、盐业、

港口建设、海运、砖瓦生产等行业。这些年来全国许

多地方的气象部门都成立了专业气象台和专门的气象

服务公司, 专门为用户提供有偿的气象服务, 但是我

国的商业性气象服务总体上没有跳出气象部门的圈子。

目前, 我国气象信息产业经营是由国有气象部门

在系统内按区域划分, 由中国气象局和各省、市 (直

辖市) 、计划单列市气象局共 37个部门单位为主体经

营, 在经营体制和机制上有三种类型和特点。

第一类: 以法人治理结构为主体的公司经营型,

如中国华风气象集团、北京万云科技开发有限公司。

此类呈快速发展的态势。

第二类: 财政统一收支, 事业单位创收型。主要

以公益性为主, 兼顾创收, 深圳气象局采用此模式。

第三类: 事业编制和企业管理型。全国除京、沪、

吉、深圳外, 全部为这种管理模式。此类呈发展比较

稳定、增速比较缓慢、经营波动较大的特点。

2002年底, 上海在气象服务商业化进程中做出了

有益的尝试, “气象经纪人”的出现曾引来一片叫好

声, 很多人认为大门终于被打开了一条缝, 但实际上

这仍是一种在垄断框架内的尝试。

因为按照现行的法律, 我国不允许私营气象公司

的存在, 各级气象台站是惟一有权制作和发布气象预

报的单位, 气象预报的原始提供者只此一家, 别无分

店。同时, 我国各级气象局拥有气象行政管理权和行

政处罚权。在这种背景下, 垄断已经成为不争的事实。

四、病理剖析与诊断

气象局在国家政策的庇护下, 享用着丰厚的垄断

利润。2003年北京电视台的广告额达到了 14128亿元,

和天气预报有关的广告收入超过 3个亿, 几乎占到了

北京电视台总收入的 1 /5, 如果以电视台获利八成的

分成比例保守估算, 每年北京气象台在广告中的提成

也至少有 5000万元左右。相对于北京气象台而言, 国

家气象台索性把全部与气象信息有关的广告纳入自己

的掌握之中, 成立了专门的广告处, 全程负责气象广

告业务。企业要想申请在该时段做广告, 不是到电视

台, 而是要跑气象台。将广告的申请和管理包揽下来

之后, 气象台就占据了更大的主动权, 在利润分成中

显然会居于更加有利的位置。天气预报前一个 15秒的

广告, 价格为 2000万元 /月, 19: 30黄金时段的小窗

口城市广告, 只有 4秒钟, 但已经被卖到了 780万元 /

年。到 2005年, 中国气象局系统气象信息产业经营从

业人员共有 22507人, 气象信息服务收入总额达到 25

亿元左右。

然而, 在国有气象部门 “一枝独秀”的背影下,

垄断带来的却是 “万花凋零”和 “纵有千种风情, 更

与何人说?”的市场需求困窘。由于气象信息供给和经

营长期处于一家独霸的状态, 国有气象部门服务意识

薄弱, 所提供的专业气象信息服务远远不能满足巨大

的市场需求。商业性气象服务发展没有步入应有的快

车道。具有极强垄断色彩的我国商业性气象服务业被

业内同行按照国际上通用的标准, 一致认定还处于气