《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为上海历史保护的重要的地方立法文件，从2003年施行至今对保护工作开展起了重要作用，形成“最严格的保护体系”。但随着时间推移、历史保护新理念的出现、保护更新实践经验的积累，原条例中的许多内容亟需修订。通过对上海历史风貌保护地方立法环境的外部变化、现状条例中存在问题进行分析，从保护理念提升、保护对象拓展、保护措施完善等方面对下一步修订工作提出具体导向和建议。

1研究背景

1.1 《保护条例》实施概况

早在1991年，上海就颁布了当时我国第一部有关近代建筑保护的地方性政府规章——《上海市优秀近代建筑保护管理办法》。之后随着“历史文化风貌区”概念的提出，上海市人大颁布《保护条例》，并于2003年正式实施。

《保护条例》共分为6个章节，包括总则、认定标准、历史文化风貌区的保护管理、优秀历史建筑的保护管理、罚则和附则。市、区（县）各有关职能部门依据其要求，积极落实，已完成中心城、郊区的44片历史文化风貌区保护规划的编制和审批工作。依据标准和有关程序，相关部门积极开展了第四批和第五批优秀历史建筑的申报和保护技术规定的编制工作，建筑数量也从条例实施前的三批398处增加到现在的五批共1058处。《保护条例》同时增强了公众参与历史文化保护的意识和热情。

《保护条例》当时在历史文化保护的地方立法中具有开创性和引导性。首先，条例提出了体现地方特色的“历史文化风貌区”和“优秀历史建筑”的概念，将保护范围由单个历史建筑或历史建筑群扩展至成片的历史文化风貌区。其次，优秀历史建筑定义体现了对近现代建筑遗产类型的关注。最后，条例为优秀历史建筑相关的建设活动管理提供了法律依据。

1.2 新时期外部立法环境的变化

1.2.1 全球历史保护的新思潮

近年来，城市历史风貌的保护是国际遗产保护领域探讨的重点，其中联合国教科文组织提出的“历史性城市景观”更是进一步强调保护的全面性。历史风貌保护更注重整体性，保护对象从历史建筑向历史环境拓展。保护措施从过去对历史单体的保护控制提升到对历史环境的整体引导，强调保护和更新利用的有机结合。这些新理念变化都为未来《保护条例》修订提出新导向。

1.2.2 国家立法层面

在《保护条例》实施后，国家相关立法层面最大的变化是国务院于2008年公布实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》，该条例的出台为我国历史文化保护管理提供了重要的法律依据，明确了保护规划的编制要求、内容和法律责任。

1.2.3 其他地方立法层面

从时间维度来看，2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》公布前，国内城市多采用自己特色要素作为保护对象。在2008年后，北京、广州、南京都采用《历史文化名城保护条例》的形式。从管理方式来看，现在许多历史文化名城都是采用两个法规同时管理的模式，既编制《名城保护条例》应对国家要求，同时又保留体现地区特色的地方立法。

部分地方性历史文化保护法规

1.3 修订的必要性

随着上海历史保护工作的逐步推进和深入、最新国际保护理念的出现、更新实施项目试点的探索，《保护条例》的对象体系、管理措施和支撑体系都出现了问题，亟待通过修订进行完善。

2《保护条例》现有问题剖析

2.1 保护对象的问题

2.1.1 保护对象需要拓展

《保护条例》以“历史文化风貌区”和“优秀历史建筑”作为上海历史文化保护的主要对象。然而风貌保护街坊、风貌保护河道等新增保护对象的定义和管理尚无法律依据，亟需通过地方立法纳入保护对象体系。

2.1.2 保护对象的关系需要梳理

由于《保护条例》出台早于国家层面的相关法规，因此上海特色的“历史文化风貌区”和国家的“历史文化街区”、“优秀历史建筑”和“历史建筑”在定义和具体管理措施上存在差异，亟待通过地方立法加强衔接。

2.1.3 抢救性保护机制需要加强

在《保护条例》中对保护对象的定义、申报、遴选、公布和公众参与都有系统的要求，但是在面对突发情况的抢救性保护机制上仍有完善空间。在条文中对举报保护、处理措施、后续流程和监管保障都缺乏规定，影响了实施和操作。

2.2 保护体系的问题

2.2.1 管理体系有待梳理

参与历史风貌保护的管理部门类型需要拓展，除了规土局、房管局和文物局，还应扩至文化、绿化、财政、水务等其他部门。管理部门的层级需要下沉，应进一步增加街道、镇村层面的参与。工作协调平台需要构建，《保护条例》修订中应纳入历保办的相关内容。

2.2.2 保护控制体系有待拓展

《保护条例》中对保护对象的控制管理，是对于区域历史风貌的整体保护、空间肌理格局的规划引导手段，对保护对象的更新利用和人居环境改善的内容有待进一步拓展。

2.2.3 配套支撑体系有待丰富

如何拓展资金来源，更好地吸引社会资本参与历史风貌保护，通过历史建筑出租和转让利用后的收益形成良性互动机制，这些都是《保护条例》修订的重点。《保护条例》第五章明确了破坏保护对象建设活动的罚则，但是在条例中缺乏对促进积极保护、活化利用的奖励和激励政策。

2.3 处罚力度的问题

近年来破坏行为的类型呈现多样化，例如装修、改建、过度修缮等行为都需要进行控制，因此应增加涉及处罚的行为种类。罚则中违法主体和处罚力度也应相应增强。

3《保护条例》修订的导向

外部条件的变化和上海自身历史保护实践的经验总结都为修订创造了良好的条件，结合对问题的剖析，未来修订应体现以下导向。

3.1 践行理念、增强衔接

（1）强调“严格保护、积极保护、成片保护”的理念。建议将《保护条例》的管控对象从过去的历史文化风貌区和优秀历史建筑拓展成更复合、多元，能体现不同时期发展脉络特征的“历史风貌”。

（2）加强横向、纵向的概念衔接。地方立法应与纵向国家法律法规衔接，在管理操作上仍以地方立法为依据，实施保护管理。在建筑层面，概念的衔接将会是条例后续修订的研究重点。

（3）以《保护条例》修订为基础，形成顶层设计。应以《保护条例》修订为基础，构建由一系列、横跨多部门的标准、政策法规性文件共同构成的历史保护顶层设计，协同推进城市历史风貌的保护。

3.2 拓展对象、完善体系

（1）拓展完善保护对象体系。应将风貌保护街坊、风貌保护道路（街巷）、风貌保护河道和保留历史建筑等近年来历史风貌保护实践中所取得的成绩纳入保护对象体系。

（2）增加参与管理的部门体系。应增加管理部门层级，从过去的市级和区级部门，逐步延续到街道和镇、村，充分发挥其在网格化管理和日常巡查中的作用。

（3）完善保护流程体系。应在重点环节有所突破，建立全生命周期的管理流程。

3.3 严格保护、积极保护

（1）完善保护规划体系，加强规划实施管理。在地方立法中应结合国家要求和上海地方特色，构建“历史文化名城—历史文化风貌区、风貌保护街坊—风貌保护道路（街巷）、风貌保护河道保护—优秀历史建筑保护技术规定”的保护规划层级体系。在修订中还应明确保护规划和控制性详细规划的关系，明确历史文化风貌区保护规划即地区所在的控制性详细规划。

（2）更严格的保护、更积极的保护。应秉承“严格保护”的理念，针对现在保护实践中出现的问题提出更为严格的控制要求。修订中也开展“积极保护”的探索。在保护历史环境物质形态上，加强对历史地区空间肌理的成片保护，强调应通过城市设计研究，对历史地区空间肌理保护提出要求。

3.4 探索创新、增加处罚

（1）保护制度的创新探索。创新保护专项资金制度、风貌保护土地供给制度和保护征收制度。

（2）增加条例的处罚力度。应增加涉及处罚的对象类型，扩大处罚行为类型，追加处罚主体类型，增加处罚款项的具体金额和处罚方式，在地方立法范畴下对违法活动进行最严格的处罚。

4.1 以地方立法推动上海历史风貌保护的顶层设计

建议以条例修订为基础，深化研究并出台保护规划的编制方法、历史风貌保护专项资金使用、相关部门职责、抢救性保护、涉及风貌保护的产权、土地和规划指标衔接等一系列规范性文件，构建体系完善、管理周期全覆盖的“法规政策和技术准则包”。

4.2 从“历史文化风貌区、优秀历史建筑”保护到“历史风貌”保护

通过地方立法将体现上海城市历史风貌特色的要素纳入法定保护对象体系，通过保护对象内涵拓展，从过去保护单体向区域保护、历史性城市景观的整体保护逐步转化。

4.3 探索“格局保护”，营造“承载记忆、有温度”的场所

历史风貌保护和上海作为全球城市的文化竞争力息息相关，在地方立法中应提出未来在严格保护的基础上，探索更多的格局保护，营造传承历史地区空间特色、有温度的城市空间。在地方立法中也应为历史风貌保护和城市更新、历史文化资源的活化利用提出引导要求，探索积极保护的措施。

4.4 为“绣花一样”的精细化管理提供政策支撑

首先，地方立法中应进一步明确参与历史风貌保护各部门的权责，同时以历保办为平台构建多方参与的管理体系，并配备相应的专家委员会为政府的保护决策提供支撑。其次，在立法中应着重梳理完善管理流程，加强全生命周期管理。最后，在地方立法中应为历史保护配套的专项资金、公共参与和违法惩处等内容提供支撑或是预留接口，通过其他规章进一步完善，建立历史风貌保护的支撑体系。

5结语

在上海2035中提出上海将建设“卓越的全球城市”，历史风貌是全球城市重要文化竞争力的重要组成部分。作为地方立法，《保护条例》修订对未来上海历史风貌保护各项工作的开展将起到积极的引导作用，保护更多可以阅读的建筑，保护城市场所的温度。