近代以来，选举竞争一直占据民主政治运作形式的主导地位。但随着协商民主的复兴和合作主义的多元实践，民主协商与政治合作已经成为当代民主政治理论探索和政治实践的重要内容。国内学者虞崇胜、苏孔孝、张开平等人开始从政治运作、民主决策、社会治理等多个维度探索它的政治实践和广泛应用。但是，这些研究仍然缺乏对协商合作本身学理的解读。四川大学“公共决策机制建设的新探索：以协商合作为视角”课题组，在解读协商民主和合作主义文献的基础上，结合票决民主发展的困境，认为协商民主和合作主义可以有效结合，形成一种与选举竞争既相对应又互为补充的民主政治运作形式——协商合作。

一、协商合作的词源分析

协商合作从词源上来看，协商的词源是“deliberation”，合作的词源是“cooperation”。关于前者在国内的翻译争论很大，陈家刚和谈火生各执一端。前者主张将其译为“协商”[1]，后者主张将之译为“审议”[2]。笔者采纳了陈家刚的译法。原因有三：一是“协商”一词能基本涵盖“deliberation”的内涵；二是“协商”译法更能为中国政治语境所接受，通过对其内涵的界定可以消除认知上的误解，同时也可以较为平顺地引导国内“政治协商”进行理论升华和实践探索；三是“deliberation”一词从2001年哈贝马斯到华讲演正式引入中国政治学界以来，体制内外的众多学者（如林尚立、俞可平、陈剩勇、虞崇胜、李君如等等），皆接受了“协商”译法，学界也广为传播。“协商”译法已经约定俗成。如果更换，可能导致学科内认知的混乱和政治概念通约性的削弱。而关于“cooperation”则基本上是一致地译为“合作”，它是“co”（共同）和“operation”（工作）的合成词，在拉丁文中意指成员间的共同行动或协作行动。

二、协商合作的思想根源

“协商”和“合作”在引入政治学和行政学学科领域之后被赋予了丰富的内涵。在协商民主理论中，协商作为与选举相对应的民主形式至少有五种解释：第一是将协商视为民主治理的一种方式[3]。第二是将协商这种民主形式作为一种政治体制形式或政府形式[4]。第三是将协商作为社团组织的自我治理方式[5]。第四是把协商视为现代政治生活中的一种民主决策方式[6]。第五是将协商视为话语民主[7]。以上五种解释，从与选举票决作不同对比的角度定义了协商。它引导人们多维度地认知这一古老而又年轻的民主形式。这种多维多层次的分析对探讨“协商合作”概念的界定奠定了坚实的认知基础。

那什么是合作呢？这一概念主要运用于经济领域与“合作主义”思想之中。在经济领域中，合作通常是指两个或两个以上的企业，为达到某一特定的目标，自愿联合在一起，并努力实现这个目标的一个过程。它内涵中三个最重要的因素，即自愿、诚信、双赢。其中，自愿是合作的良好开端；诚信是双方合作能健康发展的基石；双赢是双方合作的共同目标。这种界定与阐释，对合作在政治领域中的被认知有着很大的借鉴意义。一方面，它揭示了参与合作主体的平等性。无论是在市场还是在民主政治中，平等是合作的前提，等级只能产生服从。另一方面，它揭示了合作内涵的逻辑线索，即平等主体在自愿的基础上，基于对对方的尊重和信任，在公平的程序面前谋求利益的妥协或认知的一致，最终达到参与各方互惠共赢的目标。

而在西方的“合作主义”（corporatism）（有时译为社团主义、法团主义、统合主义和组合主义等）思想中，新合作主义的代表人物施密特认为，新合作主义“作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去”。[8]所以，根据施密特的论述，米勒等人认为“合作主义”语境下的“合作”主要是指数量有限并享有一定特权的拥有强制性或半强制性的非竞争组织“与政府共同制定政策，并通过训导其成员接受讨价还价达成的协议而对政策的实施负责”[9]。它的思想渊源主要有三个，即欧洲的天主教义、民族主义和社会有机体理论。

透过对“合作主义”的分析，可以为协商指导下的合作寻找到两个可资借鉴的理论或实践的生长点。其一是协商合作的路径。合作主义强调政府与非竞争组织（即拥有政府授权在其行业居于垄断性地位的组织）之间就涉及该行业利益的公共政策进行协商。这为探索社会政治意见转换为国家政治意志提供了可资参考的路径。但与合作主义思想中合作意涵不同的是，协商指导下的合作是开放的、包容的，它反对某一组织对利益表达的垄断。因为这可能导致对少数利益或边缘价值的体制性排斥，或者由于信息表达渠道的单一而造成行业信息扭曲。其二是协商合作的思想。剥离开合作主义所强调的宗教教义，其内含的民族主义和社会有机体思想，对协商指导下的合作具有思想资源意义。它们有利于增强协商合作思想的主题：即提倡公共理性、共同善与和谐有序的社会秩序。所以，有国内学者基于此点而提出政治合作的界定，即“政治主体为了实现特定的政治目标，摈弃隔阂、分歧与冲突，达成共识、团结一致的政治行为”[10]。

三、协商合作的概念提炼

将协商民主中的协商与经过辩驳后的合作联结在一起，并不是两个词语的简单拼凑。二者存在内在的逻辑一致性。其中，协商是合作的途径，而合作则是协商的目的所在。根据这种逻辑，我们尝试着对民主政治中的协商合作做如下定义：协商合作，是指民主政治共同体中自由平等的公民或公民团体为了政治上的团结与合作，在公共理性指导和公正程序约束下就公共事务在各种协商体制中所进行的理性对话，从而培育积极公民、赋予决策以公共正当性、推动持续性政治合作与民主自治的民主政治运作方式。

这个界定从三个方面对协商合作的主要内在要素做了概括。首先就是协商合作赖以开展的前提。它包括民主政治共同体内涵着基本的价值认同，即非暴政的法治政治；协商合作主体的理性有限假设；参与协商合作的主体是自由和平等的，它们来源于渐趋成熟的公民社会，具有多元性的特征；公共领域多层多元的存在，协商合作拥有广阔的体制化或非体制化的社会空间。其次，协商合作展开的过程性要素。它主要包括五个方面，即协商合作中各个参与主体的理性框架和利益结构是开放的，基于互惠和公共理性的导引，他们的偏好可以聚合和转移；协商合作的价值导向是公共理性，利益导向是公共善；协商程序是公正和中立的；协商合作的对象是围绕公共事务进行协商整合、协商决策和合作自治；协商合作的形式主要是面对面的公开对话，它是竞争性话语的理性对话与交融过程。最后，协商合作所谋求的结果。协商合作的展开产生了众多的积极后果，其中最重要的有三个方面：即协商合作培育了积极公民；协商合作促成共识决策或协商后的多数票决决策，提升了决策质量并赋予决策以更有效的公共正当性；协商合作促进了持续性的政治合作与民主自治。

透过以上关于民主政治中“协商合作”内含要素的过程性分析，不难看出协商合作的民主形式有其隐含的逻辑红线，即参与主体的有限理性假设、宪政和社会正义赋予的基本价值认同、国家和社会之间以及公民和公民之间的基本信任与合作意愿、共识决策和协商参与带来的政治合作行为。它们共同促进协商合作的顺利展开和民主政治的过程性深化。

四、协商合作的价值内涵

吸纳多种思想资源的协商合作民主形式，与选举竞争既相对应又互为补充。它既内涵着传统的民主理念——如人民主权和自由平等思想等，又随着时代的发展而赋予民主以新的价值内涵。在当代，协商合作以消解民主异化而推动着政治自治、排斥政治偏见而致力于公共理性、反对多数暴政而力主互惠共容、消融多元冲突而追求和谐发展。因此，协商合作的基本内涵，使它既符合传统民主理论的政治价值追求，又以新的精神内涵适应了时代的挑战。它是自由平等的政治主体遵循公共理性的指导在协商合作体制中追求公共决策的政治正当性。

（一）人民主权

阶级社会中，人民主权其实质是阶级主权，即统治阶级的主权。因而在当代民主国家中，主权的所有者表面是全体人民，实为各统治阶级所有。名义上的主权者——全体人民，以形式民主(即断点式的选举)来体现或履行名义上的主权。而真实的主权者——统治阶级，则大都以协商合作达成内部的妥协和防止内部的分裂，真实地行使着主权。因此，协商合作——作为一种民主形式——内含着现实意义上的“人民主权”。

即使依照卢梭的人民主权观，协商合作也内含着“公意”式的人民主权。在卢梭看来，“公意”就是指全体人民的共同意志，或者总的意志(general will)，即社会中每个人的意志的统一或总和。它“只着眼于公共的利益”，“而且永远以公共利益为依归”。[11]那么，仔细考察这种“人民主权”（体现人民“公意”并属于全体人民的国家主权）观念，它的产生离不开协商合作。换言之，协商合作内含着“公意”的形成。协商合作主张自由而平等的公民就公共事务展开各种形式的理性协商。该理性协商以公共善为利益导向、以公共理性为认知依据、以公平的正义为价值依归，实现意见的交融，形成以公共理性为基础的具有广泛接受性和包容性的社会意见共识。这完全切合卢梭关于“公意”的形成要求，即“如果当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此之间又没有任何勾结；那末从大量的小分歧中总可以产生公意。”[12]

所以，无论是现实意义上的统治阶级对人民主权的运作，还是理想层面人民大众之人民主权理想的逐步实现，都离不开协商合作这一民主形式。协商合作，将由于其形式上的多样、时间上的连续、反思性的理性参与、程序上的开放和包容等特征，在一定程度上推动选举票决所产生的“名义上的人民主权”向真实可行的人民主权转化。这正如美国学者詹姆斯·博曼所言，在协商民主中我们可以“把人民主权理解成‘协商多数’统治”[13]，而不是传统意义上的“票决多数”统治。

（二）自由平等

自由在三个层面上构成了协商合作的价值内涵。首先，协商合作展开的前提是公民拥有基本的人权，尤其是言论自由、结社自由、集会自由等自由权利。这些自由权利的展开，形成了多元分化的社会利益和价值，构成了协商合作的社会前提。其次，公民的言论自由是协商合作过程得以展开的保障。乔舒亚·科恩认为：“协商概念指出，自由表达是决定怎样促进共同的善所需要的。……协商民主理想与自由并不对立，相反，它还以这种自由为先决条件。”[14]最后，协商合作的目的是加深和拓展公民的自由。协商合作主张对公共事务决策和治理进行过程性的参与。它随着公共事件的此起彼伏而连续不断。过程性的连续协商参与，逐渐消融了公共决策对于公民大众的异化，成为公民追求自我幸福和自由的有力保障之一。而协商合作在国家政治层面、行政管理层面、社会生活层面的展开，使得公民及其社团得以直接或间接地参与公共事务的决策与治理。这就在多个层面上拓展了公民的政治自由。所以，协商合作的展开离不开公民个人自由权利的保障，而它的成功实施又将反过来保障、拓展和深化民主政治中的公民个人自由。

协商合作不仅内含自由的价值理念，而且也内含着平等的政治价值。“政治平等原则假定，只有在成员有足够的机会以询问、讨论和协商的方式来了解社团面临的问题时，他们才能够同等地胜任决策的工作。”[15]

具体而言，协商合作内涵的政治平等价值可以分为三个相互关联的方面。第一，从公共道德的角度来看，协商合作的参与主体具有内在的价值平等性。协商合作民主形式中，“我们对待每个人，应该把他们当做在生命、自由、幸福和其他一些基本的物品和利益方面拥有同等的要求的人来看待。”[16]任何歧视和排斥都是协商合作有效进行应该加以反对的。第二，从程序规范的角度来分析，协商合作参与主体具有形式上的程序平等性。协商程序或规范，“它是一个政治体制约定俗成的习惯，它使每一个人的偏好获得平等的考量和使每个人在一定的条件下就某些议题拥有平等的机会形成各自的偏好。”[17]内涵着平等价值理念的协商程序和规范，使协商领域具有开放性，禁止对任何偏好或利益施加先在的体制限制；它使协商过程具有平等性，保障每个人都有平等的权利伸张自我利益和价值；它本身是中立的，不预设任何先在的协商结果，而只提供协商遵循的原则。第三，协商合作排斥外在的非法非理性因素的强制或诱骗，它内涵着实质意义上的平等精神。杰克·耐特和詹姆斯·约翰森都一致认为：“协商的核心是非强制性地提出或接受合理的观点，所以，它还需要更为实质性的平等的政治影响力机会”。[18]一方面，协商合作主体的参与是非强制性的。任何个人或团体无法凭借自己在经济资源或政治权力方面的非对称性优势剥夺他人的参与机会或强迫他人参与。另一方面，协商合作主体在公共事务的讨论和决策中是平等的。协商过程中参与者在陈述并为自己的观点辩护时，依赖于自己观点的公共理性力量，而不是个人或社团所拥有的非对称性资源优势或特殊地位。换句话说，任何观点都要在公共论坛中接受公共审视。

（三）公共理性

协商合作内在地要求协商主体具有公共合理性的政治品德。根据威廉斯·甘斯通的观点，政治品德就是“要有能力弄清和尊重他人的权利、要有提出适度要求的意愿、要有能力评价官员的表现、要有从事公共讨论的意愿”。[19]公共合理性政治品德在此基础上进一步要求公民在协商中具有“明智并坦陈地表达自己观点的愿望”，他们“既有言说又有倾听的愿望，以及为了使对话得以继续而试图理解他人言论内容的愿望和在尊重他人观点的前提下予以回应的愿望”[20]。在愿望的言说和回应中，参与协商的主体为自己的政治要求提供理由。但这些理由必须是公共的理由，能被不同信仰和文化的人理解和接受。由此可见，协商主体的公共合理性品德是公共理性形成的主体性道德基础。

不仅如此，而且协商合作要求协商主体具有“客观性”，即社会成员要承认社会利益或价值的多元性。公民、社团和政府机构等协商主体以此“客观性”为基础，参与公共协商。而公共协商就是在承认利益或价值多元的基础上的建设性理性交流。协商主体诚实地传递信息，提出自己的观点和信念供其他协商主体讨论或批判。批判和辩护都要以公共理性为基础，在理性的辩驳中消除私利或偏见，改变参与者的固有利益认知或道德价值框架。其结果，或在协商交流中达成内涵公共理性的重叠共识；或对各种冲突性价值主张采用“回避方法”谋求共享社会性尊重的多元并存。可见，协商合作的过程与结果都内含着公共理性的精神。

（四）公共决策的政治正当性

在各种协商合作体制规范下，协商合作得以程序化的展开。它赋予了公共决策以政治正当性，推动公共决策在高度的社会认可中得到有效的实施。托马斯·克里斯蒂亚诺和杰拉德·高斯都认为协商合作的程序化运作过程中内涵着政治正当性的理念。根据托马斯·克里斯蒂亚诺的观点，政治正当性就是指协商合作的参与者“通过理性论证的方式成功地使其他成员相信其建议的价值。”[21]它强调“只有那些能够为我们所有人承认的理性才是真正公共的，并因此是正当的。”[22]

政治正当性要求公共协商论坛是开放的，能容纳各种各样的利益和价值，将之置于公共理性的审查之下。各种观点为了自我的存在和伸张，一方面要真实地表达自己所掌握的社会信息。即使出于自利动机，参与者对自我信息进行遮蔽，但多元视角下的多方辩论最终将揭去其虚伪的面纱。同时，信息遮蔽者还将冒着失去他人信任的危险。内外的约束，使协商参与者提供的信息趋于真实，构成需要辩论和决策之公共事务的社会图景知识。另一方面，它还要求参与者为自我的观点在公共辩论中提供理性辩护。理性的交融既提高了单个参与者理性的质量，也为他们在最终形成的理性共识中找到了说服自己的理由。其利益和价值或是得到了适当的反映，或是获得了社会性的尊重和平等的考量，或是缺乏公共理性的支撑而发生了移转融入他者观点，或是多元消融产生了新的共识利益与价值等等。总之，理性的自我辩护和交融，为最终形成的公共决策提供了公共论证，受到参与各方基于各种根据的理性认同。换句话说，公共决策在理性审查中证明了自己的政治正当性。可见，与选举票决赋予公共决策以形式正当性不同的是，协商合作赋予公共决策的是实质意义上的政治正当性。理性的交融代替了偏好的聚合，多方面利益或价值的平等考虑代替了利益或价值的多数裁决，高度的认同取代了被边缘化或受到排斥的群体对公共政策的漠视或消极抵制。

五、协商合作的政治目标追求

协商合作，以人民主权为政治价值内核，以自由平等理念为主体和程序价值，以公共理性为公共协商合作过程的导引性价值，以公共决策的正当性为协商合作结果的评判价值。这些价值要素在协商合作中的渗透和展开，使采用该民主形式的政治共同体互惠宽容的政治环境日趋形成、民主自治得以深化、整个社会更加和谐的发展。

（一）建构互惠宽容的政治环境

亚当·普热沃斯基认为：“民主精神体现在对政治行为之不确定性的认可之中”，[23]协商合作则尤其主张此一观点。因为协商合作内涵着政治平等理念和对人性的客观认知。在对人性的客观认知和评价中，作为每个个体的人的理性都是有限的，没有人全知全能，可以代替其他所有人来处理全部事务。“即使有些时候，在有的问题上，有人知道多一些，但我们大家都能够学习、掌握我们应当知道的东西。我们在做决定之前需要大家一起讨论、协商，这是理所当然的事情。协商、讨论，然后再做决定制定政策，这也是我们为什么要结社的一个理由。而讨论问题，制定社团遵循的政策，这样的事情大家同样都能胜任。所以，这应该是我们宪法的基本前提：它应当保证我们参与社团决策的权利。说得更明白一些，因为我们大家都有同样的资格，所有我们应该实现民主的治理。”[24]因此，对公共事务的治理需要公民及其社团的协商参与。参与中公民及其社团既不固守自己的有限理性，也不因为自己理性有限而放弃自治的权力。相反，公共协商主张在协商过程中实现理性的妥协，达成理性共识。同时，政治平等原则假定，在协商中任何公民都是平等的，他只服从理性、合法的公共权威和公正的程序。没有人有权利超越程序、理性和法律而凌驾于其他个体之上，强迫或威胁他人服从自己单方的观点或致力于自己单方的利益。所以，在各方价值和利益的维护中，人们只能以利益互惠求得共赢，以政治宽容求得分歧的社会共存和持续性的政治合作。

互惠宽容政治背景下，多元利益或价值的冲突一般都能在协商合作中通过以下途径获得解决。第一就是原有利益与价值的妥协，重叠共识的拓展，实现双赢。第二，建构容纳分歧的新协商框架，在新框架中各方都获得价值体现和有尊严的社会存在。各方基于尊重的共存，体现宽容精神。第三，找到新的具有正当性的理由或价值，实现更高层次的发展。这些解决途径，都内含着互惠宽容的精神。而这种互惠精神下的妥协，并不是对既有信仰的背叛或利益的放弃，而是以理性的协商、偏好的转移等改变原有的道德框架或利益认知，扩展理性的共识范围或政治正当性的基础，超越单方认知与解释的非相容性。总之，“民主是一种通过讨论来实现的统治。”协商讨论形成的“多数决议……一般都是不能令任何人感到完全满意的妥协之物”。[25]而每一方又都因为理性的公开参与与利益或价值的部分体现而认同和执行着这些决议。这样，互惠宽容精神在协商合作中的实现，就形成了多元公共理性、道德框架的多元理解和政治制度的多元安排并存的社会政治生态。政治体制的自主性、凝聚性、复杂性和适应性也因此都获得了增强。

（二）深化政治自治

政治自治离不开自由和负责的公民主体。而协商合作内涵着自由与责任有机结合的公民主体。在协商合作中，协商“限制社会的权力，肯定每个人都有权创造和捍卫他或她的个人特性和个人生活历史”[26]的自由。也就是说，协商合作内涵着公民的政治自由。而“政治自由的含义指的是从事自治引起的各种事务的自由。这些自由基本上包括公民使用某种手段以表示自己意见并在管理中产生效果的自由。”[27]在自由的理念下，每个人都是自我理解、自我建构的自治主体。而在自我理解中，每个人都认为自己是自我利益和价值的最好裁判者，生活中不存在超然地独立于历史和文化背景之外而能够判定认识有效性的权威标准。尤其是在政治和道德领域，由于个人的理性和经验都是有限的，个人意见很容易被错误解读。因而个人作为具有明确观点的、自治的道德个体在原则上应该得到平等的尊重。对在特定的社会文化生活中形成了根本自我认同的公民个人来说，自治不再是一个选择的问题，而是一个协作建构的问题。在公共性背景下的协作建构中，公民个体因理性有限而形成具有开放性的认知和道德框架。如此这样的公民个体，将享有平等的机会、受到同样的鼓励，就公共事务公开自由地表达自我的意见或在讨论中消除各自的偏见而达成理性的共识。公民对包容自我意见的理性共识必然具有高度的认同性和更强的责任感，而致力于实践中的践履。也就是说，以公开协商和理性参与为基础的民主自治中的自由本身就意味着责任。所以，协商合作内含着自由与责任精神。二者融合孕育的公民“坚持政治自治，他们将自己看做是法律、政治原则和公共政策的制订者和主体”，[28]也看做是这些法律、政治原则和公共政策的积极执行者。

协商合作不仅塑造着自由负责的政治自治主体，而且以过程性的、连续的政治参与机会，提供了政治自治的形式和培养着公民的政治自治能力。协商合作强调公民对公共事务决策和执行的全过程连续性政治参与。在此参与中，一方面它“提供了政治自治的形式：所有受集体决策支配的人——希望通过那些决策支配自己行为的人——必须找出接受这些决策的基础”。[29]而协商合作就是主张协商主体诚实地表达信息、理性地判别各方意见、互惠共容，找到具有更强包容性和更具真理性的认知或行为基础，实现自治。另一方面，协商合作强调政治资源的正义分配和机会的公平占有。政治资源的正义分配反对以力量或数量为单一依据的对称性分配，而主张资源基于正义的配给，使少数群体或弱势力量也能分享政治资源。而协商合作提供的形式多样的公平参与机会，则使政治资源的正义配给成为可能。公民个人或群体通过过程性和多样化的平等参与，主张自我权利，分享政治资源，避免了因过程性的政治排斥而陷入政治贫困。协商合作公平的形式与公正的内容相结合内在地激发了公民的政治参与，从而不断地提高普通公民的政治自治能力，消除公民或特定公民群体的政治贫困。所以，罗伯特·达尔认为，所有服从国家法律的成年人，都应当被看做有足够的能力，能够参与国家管理的民主过程。公民不是由监护者来统治的，而是由公民自己来统治的。[30]

（三）推动社会和谐发展

当代，大多数社会共同体都是多元的社会，内部充斥着多元的利益与价值。而这些分化的利益和多元的价值都是历史积淀的产物，各有自己的价值支撑和群体基础，已经深深地融入到社会共同体的机体之中，成为其不可分割的组成部分。为了共同体基本秩序的稳定和持续的发展，多元社会在肯定和巩固共同体核心价值和利益的基础上，强调多元利益或价值的互信、互融、互助与宽容。和谐发展观正成为多元社会发展的主流观念。

呼唤协商合作复兴的时代背景，就是多元社会的形成和发展。协商合作作为多元社会主要的民主形式之一，它在调解多元冲突时，其历史取向不是实现某个单方利益或价值的独占，从而产生或加深社会上的政治歧视，导致特殊群体利益与价值的长期政治边缘化而加剧政治贫困。相反，其历史取向是多元社会的和谐发展。通过平等的、连续的、多样的政治协商参与，使各方利益与价值都能在公共论坛中，以理性为自己辩护，说服他者或被他者说服或获得基于尊重的共存，在政治体制中体现自我价值，维护自我利益，实现多元合作、和谐发展。这种多元和谐在协商民主的具体政治实践中，就是要求以协商的方式在代表的推举和政策的拟定上吸引所有利益相关者的参与，达成更加广泛的共识，而不是简单的利益对决或多数裁定。同时通过具有过程性、程序性和反思性特征的协商，协商合作既消融不断产生的矛盾与冲突，增加了政治共识，又深化了主权作用的过程性发挥，增强了主权对治权的过程性监督，使和谐发展的基础更加巩固。所以，德雷泽克认为，协商不仅具有一种安抚效应，它可以以程序的公正性和论坛的开放性抑制那些弱势群体的不合作举动，而且它促进了社会的团结稳定和多民族的和谐。[31]