社会保障是人民群众的安全网，具有实现社会公平正义、促进社会经济协调发展的重要功能。随着我国经济社会发展，综合国力明显增强，党和国家高度重视社会保障发展，社会保障体系建设取得显著成就。党的十九届四中全会提出了完善覆盖全民的社会保障体系的要求。当前，急需从我国实际出发，明确社会保障体系建设的目标与方向，探索进一步完善社会保障体系的基本途径。

社会保障体系建设取得重要成就

经过多年持续改革发展，我国社会保障事业取得了显著成效，社会保障制度体系基本形成，覆盖面不断扩大，保障水平不断提高，为保障城乡居民基本生活、推进经济社会发展发挥了巨大作用。

社会保障制度体系基本形成。党的十八大以来，社会保障制度建设取得突破性进展，国家着手全面建立统一的城乡居民基本养老、医疗保险制度，推进机关事业单位养老保险制度改革，积极开展长期护理保险制度试点。经过不懈努力，我国实现了从单位保障到社会保障，从企业单方责任到国家、单位和个人三方共担责任的重大转变，建成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充的覆盖全民的社会保障制度体系。

社会保障覆盖面持续扩展。20世纪90年代后期，国家建立与市场经济体制相适应的社会保险制度，逐步将非公有制经济部门的工薪劳动者纳入职工社会保险制度的保障范围。进入21世纪之后，国家逐步为农民建立基本医疗保险、基本养老金、最低生活保障、医疗救助、危旧房改造等制度。党的十八大以来，我国加快推进建设统一的城乡居民养老保险制度和城乡居民医疗保险制度，使得社会保障对象从工薪劳动者扩展到全体国民。

社会保障项目不断增加。在社会救助方面，建立了最低生活保障制度和医疗救助、教育救助等专项救助制度，完善了灾害救助制度和特困人员救助制度，形成了一套新型社会救助制度体系。在社会保险方面，逐步把农民工纳入失业保险的保障范围，把农民的生育医疗费用纳入城乡居民基本医疗保险，近年来若干地区又在探索长期护理保险制度。在社会福利方面，普遍实施九年制义务教育、基本公共卫生服务、养老服务制度，以及多项老年优惠补贴政策、残疾人生活与护理补贴和重度残疾人托养制度。

社会保障待遇水平不断提高。随着社会保障体系不断完善、各级财政投入不断增加，各类社会保险待遇水平不断提高。企业退休人员基本养老金连年上调，工伤保险、生育保险待遇不断提高。国家投入社会救助的财力不断增长，低保标准逐年提高。社会保障待遇水平的稳步提高，保障了广大职工和城乡居民的基本生活，让人民群众共享了经济社会发展的成果。

明确社会保障体系建设的目标与方向

社会保障承担着满足人民美好生活需要的重大职责。我国社会保障改革与发展的最终目标，是要建成覆盖全民的高质量的中国特色社会保障体系。为此，需要从我国实际出发，进一步明确社会保障体系建设的基本方向。

坚持以人民为中心的发展思想。社会保障是中国特色社会主义制度的重要构成部分，是国家治理现代化的重要政策工具。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，其出发点和落脚点都是保障人民根本权益，满足人民日益增长的美好生活需要。完善覆盖全民的社会保障体系，必须坚持以人民为中心的发展思想。坚持以人民为中心的发展思想，就要确保全体人民社会保障基本权利的实现。当务之急，要努力实现社会保障全覆盖，通过加大政策激励和引导，重点解决小微企业和个体劳动者参保问题和流动就业农民工参保问题，促进尚未参加社会保障的农民工、灵活就业人员、城乡居民依法参保，最终使所有人纳入社会保障的安全网之内。

推进城乡统筹发展。目前我国社会保障体系总体上仍呈现城乡二元分割格局，社会保障城乡发展不平衡问题突出。社会保障城乡统筹发展正是基于城乡发展差距的现实所提出的。在新时代，在全国范围内加快推进社会保障城乡统筹发展，就要基于社会经济发展内在需要，通过制度调整和体制改革，逐步消除制约社会保障城乡协调发展的制度性和体制性障碍，打破社会保障城乡分割的壁垒，改变长期形成的社会保障城乡二元结构，对城乡社会保障基本制度、管理体制、运行机制进行统一筹划，不断缩小城乡社会保障发展差距，逐步实现社会保障城乡一体化发展，以最大限度地保证城乡居民社会保障基本权利得以公平实现。

强化互助共济功能。社会主义制度是我国的根本制度，其本质是共同富裕。我国社会保障体系建设，始终应以维护社会公平、实现社会互助共济为基本取向。在推进社会保障体系建设的过程中，要强化社会保障的互助共济功能，通过社会救助、社会保险、社会福利等方面的制度优化，对弱势群体予以特别保障。要改革完善不合理的社会保障制度，有效调整不同地区、不同群体之间利益结构，及时化解社会经济发展不平衡带来的社会矛盾和冲突，实现社会经济协调发展，增强发展动力，增进人民团结，让城乡全体社会成员共享改革发展成果，最终实现共同富裕。

体现权利和责任对应。加强社会保障体系建设，既要确保底线公平，又要强调权利与责任的对应，重视个人当期缴费与将来待遇之间的对应关系，激励参保人员多缴多得。当然，权利和责任相对应，不等于权利和责任完全对等。缴费的多少并不能完全决定待遇的高低。尤其是国家在对孤寡病残人员、城乡贫困人口、受自然灾害影响生活困难群体等实施社会救助时，并不以受助者缴费的多少为前提。社会保障体系建设受到社会经济发展条件的内在制约，必须考虑我国实际发展情况，要在保证全体国民社会保障基本权利平等、强化社会保障互助共济功能的基础上，体现权利和责任的对应，从而促使城乡社会保障体系持续均衡发展，全面提升社会保障水平。

加强社会保障体系建设的重点问题

要满足人民不断增长的美好生活需要，社会保障体系建设任重道远。要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，切实保障人民群众社会保障基本权益的实现。

尽快实现养老保险全国统筹。目前，我国开始实施职工基本养老保险基金中央调剂制度，该制度旨在从各省份养老保险基金中按照一定的办法筹集资金，建立中央调剂基金，再按照一定的办法全部拨付地方，实现基金在地区之间的调剂。今后，职工养老保险要在完善省级统筹、实施基金中央调剂制度的基础上，加快实现养老保险全国统筹。合理划分中央和地方筹资与支付责任，统筹基金的使用和管理，增强基金的互济性和抗风险能力。城乡居民基本养老保险实行基金省级统一管理，化解基金管理分散化的风险。

加快推进养老保障制度建设。以全面推进养老保障制度改革为契机，适当降低第一层次基本养老保险缴费比重，促进第二层次企业年金/职业年金发展，并加快建立和发展第三层次个人自愿性储蓄，形成结构比较合理的多层次养老保障体系。当前，尤其要注重补短板，加大对企业年金优惠政策扶持力度，进一步提高企业缴费的免税限额，促使更多的企业和社会组织建立企业年金。与此同时，要从促进多层次养老保障体系建设的战略高度，大力推动第三层次养老保障制度的建立。

健全和完善医疗保障体系。要进一步加大对医疗保障体系的支持力度，适度提高城乡居民医疗保障水平，以切实满足城乡居民的基本医疗保障需求。提升医疗保险统筹层次，先以县、市为单位进行统筹，逐步实现全省、全国的统筹管理。推进医保全国联网和异地结算，实现省内异地就医即时结算，并以退休人员住院费用直接结算为重点研究跨省异地就医结算办法，最终使全体国民在全国范围内自由流动时能够方便快捷地享有基本医疗保障。完善医疗保险管理运行机制。我国亟待进行医疗保险管理运行机制的改革创新，以改革创新医保管理为突破口，推进医保、医疗、医药三医联动的整体改革。

加快完善各项社会救助制度。进一步完善社会救助制度体系，科学确定救助标准，拓展专项救助覆盖范围，做好政策的有效衔接，特别要加强基本生活保障与专项救助的衔接。强化流程规范和收入核查，加快推动建立跨部门、互联互通、及时共享的信息核对平台。落实政府责任，继续加大中央财政资金投入，建立资金投入的自然增长机制。进一步加强部门之间统筹协调，完善基层“一门式”受理平台建设。研究制定社会力量参与社会救助的具体措施，融合多方面的救助资源，拓宽救助渠道，调整落实税收优惠政策，激发社会力量参与社会救助的积极性。启动社会救助法立法研究，推进立法进程，为社会救助事业改革发展提供更为有力的法律支撑。

加强社会养老服务体系建设。我国养老服务体系建设急需进一步加强顶层设计，做好统筹规划。要统筹发展居家、社区和机构养老，促进居家、社区和机构养老全面协调发展。要统筹城乡和区域发展，有效提升农村养老服务发展水平。要统筹发展低、中、高端养老服务，尤其要加强对困难老年群体养老服务的保障。要统筹不同部门的政策规划，进一步完善政策体系，形成政策合力，推动养老服务业持续健康发展。要加快建立长期护理保险制度，完善经济困难的失能、半失能老年人养老护理服务补贴制度，健全养老服务发展的保障机制。充分调动家庭养老服务资源，提升家庭成员照料老人的能力和积极性。加强养老服务培训，加大对养老护理专业人才和管理人才的教育培训力度，全面提升养老服务专业化水平。〔作者：叶响裙 系中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，公共管理教研部教授〕