党的十九届四中全会在坚持和完善共建共治共享的社会治理制度方面，确定了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。在新时代新时期如何来理解治理呢？需要从三个维度来阐述：第一个维度是国家意义上的治理，包含政府治理体系、市场治理体系和社会治理体系，由规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度组成；第二个维度是国家层面和地方层面区分上的治理，包括中央治理和地方治理；第三个维度是区域角度下的治理，包括城市治理和乡镇治理。市域社会治理做得怎么样，事关顶层设计落实落地，事关市域社会和谐稳定。因此，正确理解“市域社会治理现代化”理念，也须从治理这三个维度来清晰把握其中的内涵和要求。

国家治理现代化视野下的社会治理现代化。社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。现代国家治理体系包括政府治理体系、市场治理体系和社会治理体系，三者是一个统一的整体，相互协调，密不可分，共同支撑着整个国家现代化的大厦。没有社会治理的现代化，就没有国家治理的现代化。

首先，社会治理现代化是当前国家治理现代化的薄弱环节。经济制度的转轨和社会结构的转型带来利益多元化和社会多样性，亟须创新社会治理体制。在当前社会转型与经济转型、社会治理转型与社会转型不同步的情况下，中央关于社会治理的政策导向是要重视和研究社会领域的突出问题。如，社会治理成本居高不下、影响社会秩序与公共安全的失范行为增加、社会认同缺失、社会基本公共服务均等化程度不足等，并遵循社会发展规律，秉承基本社会价值，谋求经济发展与社会发展同步、经济现代化与社会现代化协调的适应现代社会发展要求的发展格局。

其次，国家治理的现代化目标决定社会治理现代化的基本路径。推进国家治理体系现代化，就是为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。国家治理能力现代化，就是要求治理更加科学、有效，同时也更加制度化、规范化。在充分激发社会发展活力的基础上以四个方面来保障良好的社会秩序，实现活力释放与秩序维护的良性循环。

一是主体的多元化。社会治理的复杂性和整体性对治理主体的多元化提出了新的要求，社会治理呈现出多元主体的共治形态，包含提供领导力和整合力的执政党、提供基本制度供给的政府、提供公共服务的市场，以及提供社会归属的社群。政府、市场和社会三个领域的发展程度以及相互之间的良性互动，是现代化的一项重要指标。

二是过程的法治化。法治化是现代化的重要指标，主要指向公权力的法治化，坚持依法治理，强化法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、解决社会问题。在这个过程中，也逐渐引领和培育社会主体的法治思维和能力，从而实现法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

三是方式的科学化。以新技术引领治理创新，充分发挥大数据、互联网等信息技术的作用，完善精细化治理，提高风险预警能力，优化政府决策，从而不断提高化解风险、有效解决问题的社会治理能力。同时，也要遵循人的现代化和共同体建设的规律，将依法管理与以理服人、以情动人有机结合起来，既用好正式的制度安排，也要用好社会规范等非正式的制度规则，更多地实施“柔性社会治理”，德治和法治兼顾。

四是机制的规范化。治理主体的多元必然要求建立相互协作、良性互动的系统治理机制。它建立在正确的激励导向基础之上，通过完善的动员机制、意见表达机制、利益协调机制、制度保障机制等，实现系统治理、源头治理、综合施策的社会治理。

府际关系视野下的地方社会治理现代化。相对于国家治理而言，市域社会治理带有地方治理的特点，也会面临一些地方治理的共性问题。

首先，地方治理的结构性困境对地方社会治理有效性的挑战。要理解地方治理，就要理解地方治理的结构和过程。地方政府职责纵向配置基本上是“职责同构”，即职能、职责和机构设置上的高度统一。同时，压力型体制的权力运行逻辑，形成自上而下的权力链条和自下而上的责任格局，导致政府间权力和责任、事权和财力不匹配，权力和资源主要集中在上级政府部门，而大量社会问题积压沉淀在下级基层，资源结构和问题结构错位。地方治理体系的内部结构，面临着治理主体的分化不够（强政府弱社会）与治理碎片化（条块分割）的双重矛盾。为此，地方社会治理需要在一个条块分割的多层级政府体系内，跨条线部门形成推进社会治理转型的合力，完成公共性培育和社会赋权。因此，市域社会治理的关键是强化市一级党委政府的统筹能力，形成市—区（县、市）—乡镇（街道）权责明晰、高效联动的体制机制，以及在党委领导下，政府、社会、公众等多方合作的共建共治共享社会治理格局。

其次，地方治理制度变迁的特点对地方社会治理政策均衡的约束。改革开放以来，我国的制度变迁路径总体上呈现出自上而下的强制性变迁的特征，即它以政府命令和法律形式引入和实行制度变迁，在金字塔型的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度创新。我国制度变迁的另一个特征是渐进式的制度变迁，即问题导向，先易后难，从局部性改革到整体性改革，在实践中主要体现为我国政策制定和执行过程中的“试点”“试行”等做法，是一种把来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策的中央和地方互动机制。自上而下的强制性制度变迁和渐进式的制度改革有助于降低改革难度和风险，保障社会的稳定，提高我国政府的适应能力。因此，在这样的制度变迁总体特征之下，应鼓励地方社会治理创新，不拘一格，以问题为导向，寻求结合本土情境的多元治理结构和治理机制，地方社会治理则需要在渐进式改革与制度创新、风险管控与利益激活、社会活力与社会秩序等多维政策均衡的情境中寻求突破，并推动可持续的地方社会治理实践。

“城—乡”视野下的市域社会治理现代化。“市域”的概念需要在城市化的背景下予以理解。城市化是人类文明发展的一个主要标志，城市从诞生起，就呈现出与乡村治理不一样的功能定位。

首先，按照国际通例，“市”是城市型的行政建制，“县”是广域型的行政建制。“市”作为城市型的行政建制，主要管理市区和郊区，不管理农村区域；“县”作为广域型的行政建制，直接管理县属的乡镇。随着上世纪80年代以城带乡的发展目标的确立和市管县体制的推行，整县改市模式基本替代切块设市模式，“市”逐渐演变成为一种广域型的行政建制。市制的泛化导致“市”既要管理城市经济和城市生活，又要管理农村经济和农村生活；既要建立一套适应城市发展的行政管理体制，又要设立一套适应农村发展的行政管理体制，城市政府组织结构与广域型的省、县政府组织结构完全一致。

其次，大城市的市辖区有多种类型，包括设置在主城区（中心城区）的市辖区。目前，我国绝大多数市辖区均属于这一类型，是城市中人口密集，工商业、服务业、交通运输业以及文化、教育、体育和卫生事业比较发达的城区。这类市辖区通常被称之为“市区”。也有随着城市化的推进，包含了近郊的市辖区，与城区经济发展、生活方式和生态系统密切联系；还有随着撤县（市）并市形成的市辖区，实际上它本身就是一个独立的城市或城镇，只是从行政建制上被划归大城市并由市政府管理，被列为城市的一个组成部分；此外，很多地级市下辖的县级市，也纳入市域社会治理的范畴。因此，在当前的市制设置下，市域社会治理有城市治理的任务，也有乡镇治理的要求，其内部应该有因地制宜的基于城乡差异的现代化路径。市域社会治理现代化需要对“市域”做“城—乡”视角的差异化研究和推进。

综上，市域社会治理要在城乡分治背景下理解“市域”这个空间概念，要深刻把握地方治理的结构性矛盾对整体性的基层社会治理的挑战，从治理的公共性、法治化、有效性角度，因地制宜地探索现代化治理道路。