工业化和城市化推动的中国现代化进程，造成了城乡之间和乡村内部社会结构的“双重失衡”，只是更为突出地表现在乡村社会结构失衡之中。与之相对应，作为上层建筑的乡村治理体系及其制度机制，显现出种种的不适应和制度性困境，面临着一系列制度性的挑战和问题。

（一）流动性的乡村社会

农民工大潮的持续涌现和不断冲击，撕裂和困扰着乡村社会的治理秩序，造成了季节性、流动性的乡村社会不稳定性。时聚时散、城乡漂流但主要单向流向城市的乡村人口，给乡村治理结构的维系提出了巨大挑战。

第一，城乡之间“两栖人”的大量存在，造成了管理上的“两不管地带”：农民工既脱离了原有乡村社会的系统和秩序，但又不能完全融入城市的生活系统和秩序。如大量农民工的政治权利和公民权利，既不能在原来村庄完整实现，又不能在城市社区得以落地，造成了所谓的“传统性脱嵌”和“现代性脱嵌”的“双脱嵌”困局。{23}第二，个体化生存方式大量呈现，农民工多以个体和少数伙伴形式奔赴城市，脱离了原来的家庭秩序和乡村结构，在城乡之间出现“个体化的生存形式和生存处境成了某种趋势”{24}，这在新生代农民工身上体现得更加鲜明。个体独闯城市，打工挣钱成为行为的唯一目的和行为激励，传统的礼俗规则和现代的法治规则在其行为中，很难得到完整化落实，规则秩序出现断裂和失序。在全国各地农村采访中，很多村委会都不知道全村外出打工青年的确切流向和具体打工地址，由此，对一个已经“虚化”的远在各地城市的管理对象（其户籍还在村庄），乡村社会很难有效管理。在很多中西部村庄，中青年外出打工人数超过全村人口的30%甚至50%以上，而这种单向流出趋向还在不断得以持续。第三，由于城乡“两栖人”的大量存在，形成了城乡“双重陌生人现象”。很多一毕业即进城打工的新生代，不能在所在城市完全城市化融入，加之打工职业和城市的不断变换，在城市的社会关系是“陌生人”。同时，由于很小年龄就外出打工，脱离了原有的乡村关系，只是季节性回乡短暂停留，也逐渐成为乡村社会关系中的“陌生人”。对管理“对象”的不熟悉和不完全了解，更增加了乡村治理的不确定性和随机性风险。新冠肺炎疫情期间，大量打工人群的城乡往返，也造成了公共卫生风险在城乡之间的快速流动。

（二）失去活力的主体结构

大量青壮年农民工的单向流向各级城市，抽离了乡村社会的主体力量，这是造成大量中西部村落离散、空心和衰颓的根本原因，也造成了治理体系中主体结构的“失却”。在外出打工人员比较多的村庄，50岁、60岁左右的人群成了农业劳动的“中坚力量”，平均年龄60岁以上的村庄也在不断出现。规模化的现代农业企业，在农忙季节出现了“雇工荒”现象，而雇用而来的大多是上了年纪的老人和妇女。

由此造成乡村治理上的结构性难题：第一，村两委班子的老龄化问题，村干部队伍后继乏人，由上级组织补充的大学生村干部和乡村“选调生”，由于乡村生活的条件所限，也很难长久在乡村安心工作。有生力量的缺乏，也给了一些黑恶势力向基层政权特别是村两委渗透侵蚀的可乘之机。第二，由于城乡之间公共设施和公共服务的巨大差异，新生代农民工也逐渐是全家进城打工，特别是为了孩子在城镇能够得到更好的教育。因此，在绝大多数中西部村庄中，原来作为乡村教育和文化活动中心的乡村小学，基本上被撤并到乡镇和县城一级，村庄中的孩子也越来越少，村庄文化活动也失去了活力和载体。第三，由于城乡之间众多的制度壁垒的存在，城市的人才和资本向乡下流动困难重重，只有极少的现代农业企业奔赴乡村，但企业是以经营和营利为根本目的，很少参与到乡村治理的内部结构之中去。就连乡村走出的大学生，在城市工作生活几十年，已完全适应了城市的生活，到了退休之后也很难像传统士绅一样“告老还乡”常驻乡村。城市化的“抽离机制”持续地、积累性源源不断地“虹吸”着乡村社会的有生力量。

（三）不断下沉的行政包揽

国家主导的现代化进程，注定了国家权力的不断下沉和渗透乡村社会，这从源源不断地政权下乡、政党下乡、政策下乡和法律下乡等持续的国家运动中可以看到。{25} 这一方面保证了国家集中农业剩余的财政汲取能力，另一方面保证了国家对乡村社会的社会整合和政治控制。不断下沉的行政化力量，保证了国家主导的现代化规划的基层渗透，也造成了基层治理行政化趋势与乡村民主自治活力减弱的互动循环。

第一，从宏观层面来看，精准扶贫和乡村振兴面临着时间紧、任务重、压力大的紧迫形势。加之乡村社会主体力量的外出和流动，乡村社会内生主体力量空心弱化，为了保证各种乡村治理项目的按时完成，党政统合力量不断调动各级党政部门干部下沉村庄，直接领导和包揽了大量的乡村治理活动。从2013年精准扶贫开启以来，很快形成中央、省级、市级、县级四个层级，下派驻村第一书记协力扶贫的行政化格局，截至2016年底，全国各个层级下派的第一书记约20万人，驻村工作队超过100万人{26}，形成党政力量直接对接农户和直接面对个体农民的治理趋势。第二，从行政村层面来看，作为基层政权的乡镇政府，在上级传下来的不断层层加码的治理压力下不堪重负，从而把治理任务又进一步下派到各个行政村。原本宪法规定作为村民自治组织的村委会组织，也在不断加重的政治压力和治理任务中“被行政化”，“政社一体”地被“官僚化”，乡镇政府对村两委班子成员，实行行政化的管理监督和考核，每年的年终考核绩效直接与村两委班子成员的工资补贴相挂钩，被一体化“行政化管理”。

（四）挤压弱化的自治空间

党政力量的行政化下沉与乡村自治的弱化窄化，似乎陷入了互动互强的“怪圈”：正因为乡村社会的“空心化”和自治力量的弱化，需要党政行政化力量下沉包揽各项项目任务；而行政化力量的不断下沉和强势，又不断地挤压和蚕食着原本不太强固的自治空间。也即自治力量越小，越需要行政化下沉，行政化力量越下沉强势，自治空间越被挤压。

第一，“乡村权力过密化”越来越严重{27}，第一书记、村党支部书记、村党支部、驻村扶贫工作队、村委会主任、村委会、大学生村干部、包村挂村干部等，行政性权力、半行政化权力完全覆盖乡村社会范围。同时，行政化权力越强势，自治性和村民权利就越弱势无力。第二，在村两委班子被“行政化”，自治空间不断被挤压的同时，自治单元和自治范围也进一步被缩小和下移。2013年中央“一号文件”提出，“开展以村民小组、自然村为基本单位的村民自治试点工作”。2016年中央专门下发《关于以村民小组或自然村为基本单位的村民自治试点方案》，2017年，已在全国24个村民小组（自然村、屯），开始了以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。{28}第三，村两委以外的村民自治组织也被不断“虚化”，村级党、政、经各种权力被完全集中，在村级治理中占有压倒性优势。村内的村务监督委员会、村民议事会、村民代表大会、村民协商理事会等村民自治组织，也已被行政化党政力量几乎完全主导。乡村基层自治在一定程度上被“形式化”和“边缘化”。当然，这也与村庄本身的主体力量流失和自治乏力有着密切关联。

（五）散乱转型的乡村秩序

文明秩序和结构的生成，是在个人结构的长期变化与社会结构的长期变化互动共生中产生的，是一个长期积累的漫长过程，得益于相对稳定的社会关系和社会环境的不断培育。{29}而在时间幅度被大大压缩的中国快速城市化进程中，不断递进、汹涌叠加的城市化和农民工大潮，也在不断地撕裂着乡村社会传统的乡村秩序，原本单纯同质、代际相延的乡村人际关系和公共秩序，出现了松解、离散和转型的艰难历程。没有相对稳定的社会结构，就没有相对稳定的公共秩序，相应于打工群体的城乡两栖、城乡漂流，乡村公共秩序也出现了“三重叠加现象”。第一，乡土礼俗秩序，留守乡村的家庭和人群，基本上还在努力维系着传统的礼俗秩序。这大多限于留守乡村的老人和妇女群体之中，传统的血缘亲情关系、婚丧嫁娶的礼仪礼节、相扶相恤的无偿帮扶，还在或多或少地延续着，但也在不断渗入乡村的市场化、商品化冲击下，被撕裂和蚕食着，其传统伦理道德、非正式约束的效力也在衰减中。第二，流动转化中的城乡二元秩序，2亿之多的农民工大军，季节性地在城乡之间流动。在乡村暂时居住时(如春节期间在老家过年)，可能更多地遵循传统的礼俗秩序，虽然在内心中不再那么真心认同；在城市打工时，又不得不遵循城市社会的“契约型公共秩序”，尽管在打工者的“小圈子”内还残存着乡村人际关系和交往规则，但职业和生存方式的无法完全融入城市生活，农民工群体对城市公共规则遵守也是迫不得已的“临时性选择”。第三，城市公共秩序，常驻城市工作生活而很少回老家的新生代农民工，以及全家搬入城市生活的农民精英群体，其绝大多数人并没有完全割弃家乡的“乡土联系”，其承包地和宅基地及房产，大多还留在农村，其户籍也不愿全部迁入城市（现在大多数农民工并不愿意迁入，其原因也很复杂）。这些“半城市化”群体，只是浅层次的城市化生存，其精神和灵魂还多半留在乡村，其对城市社会法治化、契约型规则的遵循，多是身不由己的“生活所迫”，可能缺乏内在的理解和认同。乡土秩序、城乡秩序和城市秩序，三者的叠加交错、转换纠结，可能是整个中国城市化进程中，乡村秩序转型期间一直会看到的复杂现象。

摘自《中国特色社会主义研究》2020年第2期文章《从失衡到融合：乡村结构之变及其治理转型》