起源与发展

美国建国初期，杰斐逊等自由主义政治家主张用宪法限制政府权力，注重人民主权、自由平等和保障公民权利，这一思想倾向为公共行政的宪政主义范式奠定了思想基础；另一方面，在与杰斐逊的争论中，汉密尔顿等人提出集权型公共行政思想，主张贵族对政府的垄断，建立强有力的政府，强化总统权力，这一思想则成为管理主义的源流。可以说，公共行政的百年发展史始终贯穿着这两种范式的争论。

1887年，威尔逊《行政学研究》的发表，则成为管理主义得到发展的另一个标志性事件。政治-行政二分法的提出，将行政功能从政治领域独立出来，进而将行政的目的锚定于效率的提高。回顾早期的行政思想，可以发现传统公共行政的一批代表学者的思想均与这一路径相一致，较具有代表性的有韦伯的官僚制理论，泰勒的科学管理理论，等等。

20世纪30年代-50年代，西蒙将行为主义引入行政学研究，主张以行政行为研究来代替正统行政学研究。西蒙把理性等同于效率，在他看来，某个组织具有理性，就是这个组织以效率最大化为目标。行为主义行政学虽以功能主义和实证主义为外衣，但其内核仍强调通过管理手段的变革来提高政府效率，因而可以说，行为主义行政学是管理主义范式发展的一个拓展。

由于对效率的过度崇拜因而忽视了对民主、公正、参与等其他价值的观照，管理主义范式一度遭到学界的质疑与批判。直到20世纪70年代，管理主义范式再次获得理论界和实务界的青睐。当时，西方国家政府普遍面临财政赤字严重、行政效能低下等问题，政府的管理遭到挑战。理论上，新自由主义（neo-liberalism）、新古典经济学逐渐流行，并取代主张政府干预的凯恩斯主义，成为各国进行改革的指导思想。在此背景下，新公共管理运动大行其道，将管理主义推向了成熟的发展阶段。

新公共管理

新公共管理理论对传统公共行政学理论予以了深入的反思和批判。秉持新公共管理观点的学者认为，传统社会由于信息传递低效，社会进步速度缓慢，需要稳定的行政结构来提升行政效率；但现代社会信息传递迅速，行政组织所面对的环境快速变化，在这样的情况下，传统强调稳定和非人格化的科层组织理论已不能一如既往地支持高效行政，需要转变为更扁平化且富有弹性的行政模式。（何艳玲，2018）

具体来说，新公共管理理论倡导政府应从以下三个方面进行变革。（何艳玲，2018）

民营化。在新公共管理理论的语境中，政府效率低下、浪费资源，拘泥于繁文缛节，官僚主义氛围浓厚。因此，应将政府的作用限制在最低程度，让私人部门提供公共服务。例如，萨瓦斯认为，政府可以借助外包、特许经营、拨款补助、代价券、志愿者服务、自我服务、市场等方式完成任务，而不必亲力亲为。

政府再造。新公共管理理论认为，传统的政府组织结构和组织形式已经不适应快速发展的现代社会，因而应效仿企业组织，形成具有快速响应能力、激励有效的行政流程，即进行政府再造。所谓政府再造，即强调进行组织与管理革新：在结构上建构“精简政府”，在功能上重塑“政府授能”，在管理方面引进“企业型”体制，在服务方面实施“分权化”与“授能化”，在改变与民间团体关系上则推动“民营化”。

企业家政府。在倡导新公共管理的学者看来，镶嵌于科层制大厦的公务员们，往往是不思进取、唯唯诺诺的，只会僵化地完成固定的工作，不会主动寻求突破和改善。因此，学者们倡导用企业家精神来改革政府。富有代表性的学者是奥斯本和盖布勒，在其共同出版的《改革政府：企业家精神如何改革公共部门》一书中，他们倡导培育政府的企业家精神与企业型官僚。

影响与反思

管理主义范式最重要的基因便是其对效率至上价值的追求，这一工具理性和实用主义倾向帮助它成为众多政府进行变革的指导思想，较为著名的有上世纪八十年代英国撒切尔政府和美国里根政府的改革。在理论上，作为公共行政主流的研究范式之一，管理主义路径为知识增长、学科发展注入了强大的动力。然而，管理主义的缺陷也是明显的。具体来说，这一研究范式存在以下几方面的不足。（张成福，2001）

管理主义对人性认识的偏颇。管理主义将人看作是自利的、机会主义的、怠惰的和善于利用他人的，因而人不能被信任。但人性本身是复杂的，人类文明中的同胞爱、信任、宽容、体谅、利他等品质，说明人并不是一味追求自利的动物。

对公共行政价值的偏离。公共行政具有追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等规范价值的使命，但在管理主义的语境中，公共行政却沦为工具理性的奴隶。如登哈特（Denhardt）所言，效率导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽视了对目的本身的关切。

对市场机制的迷信。管理主义对市场机制有着盲目的崇拜，认为政府应通过民营化、外包等形式让私人部门来提供公共产品和服务，建立小而美的政府。但市场机制并非万能，市场失灵已是公认存在的问题，这恰恰证明了政府介入市场的必要性。

混淆公私管理。管理主义主张公私部门的管理之间不存在差异，存在着跨越公私情境的一般管理，这成为公共部门引进私人部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造的理论前提。然而，将公私部门的管理都简单化约为一般管理是武断的，宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润之间的区别，都彰显着公私部门主导价值的根本差异。

不恰当的“顾客之喻”。管理主义将“顾客-企业”关系移植到“政府-人民”关系之上，服务公民变成了服务顾客。这一比喻将公民在公共服务中的角色简化为服务的被动接受者，而事实上，公民亦可以是公共服务的参与者、监督者、税收承担者。正如弗里克森（Frederickson）指出，民众是政府的“所有者”，而非顾客。并且，顾客导向的理念在现实中并不能满足所有“顾客”的需求，也限制了政府抑制公民不合理需求以保障公共利益的能力。

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参考文献

[1] 何艳玲，《公共行政学史》，中国人民大学出版社，2018年

[2] 刘耀东,施雪华.美国公共行政理论中管理主义之哲学基础与内在逻辑[J].中国人民大学学报,2012,26(05):134-140.

[3] 杨宏山.宪政主义、管理主义与政策主义——公共行政研究的几种不同理论范式[J].国家行政学院学报,2004(01):33-37.

[4] 张成福.公共行政的管理主义:反思与批判[J].中国人民大学学报,2001(01):15-21.

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从威尔逊到法约尔 | 公共行政简史第 1 期

从韦伯到巴纳德 | 公共行政简史第 2 期

本期编辑 / 青玉