一直以来，政府、市场与社会的关系不仅是国家机构改革的关节点，也是学界关注的焦点。恰当地处理政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系是国家治理现代化的基本要求。

乡村振兴中政府、市场与（农村）社会[1]有各自的职能定位与运行机理，三者各司其职，但作为影响乡村社会发展的关键要素，三者也相互联系、互相影响，达成三者职能的有机衔接和相机调适，是乡村振兴战略顺利推进的基础和重要保障。

目前学界不管是关于政府、市场、社会三者关系的研究，还是关于乡村振兴的研究成果都颇为丰富，相关研究主要集中在以下方面：

其一，关于政府、市场、社会三者关系的研究。

近5年来，学界的关注点主要在宏观层面，讨论国家治理体系现代化构建中政府、市场、社会三者的关系。王浦劬指出应以政府与市场、政府与社会的关系作为全面深化改革、推进国家治理能力现代化进程中政府职能转变的路径依托；唐兴军、齐卫平指出，正确处理好政府与市场、社会的关系，才能有效提升政府能力；胡宁生指出政府、市场和社会三者的协同和互动构成的中层子系统在推进国家治理能力现代化中起着关键性的作用。

其二，关于乡村振兴与政府、市场、社会之间关系的研究。

伴随着乡村振兴战略的提出，学界有关乡村振兴的研究成果越来越多，把乡村振兴与政府、市场、社会关联起来的研究主要有：有学者认为政府和农民为乡村振兴的两大主体，系统分析了乡村振兴中如何达致政府主导与农民主体有机衔接和良性互动的善治格局。

以上简要的梳理表明，目前学界关于政府、市场、社会三者之间的关系研究，达成的基本共识为：政府、市场、社会三者之间应是各有其职、功能互补，三者职能设置合理、运行到位才能实现良善治理。

乡村振兴作为国家主导的乡村社会规划性变迁，政府、市场与农村社会都扮演着非常重要的角色，三者能否各司其职、联动协作关系着乡村振兴战略的顺利落地。

目前学届系统梳理乡村振兴中应如何划分政府、市场与农村社会三者的权能边界以及讨论三者功能互动衔接的成果不多，本研究试图讨论乡村振兴中应如何针对性地对政府、市场与农村社会进行权能设计，并置三者的职能关系于动态调适中，达成乡村社会治理有效的目标。

一、乡村振兴中的双向发力过程

乡村振兴是国家战略，是由政府主导、规划设计的乡村发展蓝图，政府自上而下的推力是乡村振兴启动的关键，但“公共问题的解决需要广泛依靠协作关系，远远不能只依靠政府本身”，全能型的政府将会使乡村振兴战略悬空。

除了政府之外，市场、农村社会这两股影响经济、社会发展的力量也将以自己特有的方式参与乡村振兴，政府需要赋权于市场和农村社会以助推乡村全面振兴。

外在因素的溢入是激活农村发展的关键，政府与市场作为外部力量，对乡村振兴战略的实施发挥着重要的推动作用；农民作为乡村振兴的内在力量，他们是乡村振兴的实施主体与受益主体，是外界因素要激活的主体要素，内在要素并非被动承接外部因素的介入，而会根据内在的条件与需求对外部因素做出回应，进而会改变政府、市场的社会基础和思想基础。所以乡村振兴需要“由外而内”和“由内而外”的双向发力。

第一，由外而内的推动过程。

资源匮乏、人才短缺是乡村振兴面临的两大难题，这两大难题能否顺利解决事关乡村建设的质量。不管是解决资源匮乏问题，还是化解人才不足难题，当下仅靠农村社会自身的力量难以走出这些困境，必须要借助外力。

首先，依靠外力解决乡村资源匮乏的问题。资源是发展的前提和基础，乡村的振兴需要物质、资本、技术、文化等多重资源综合发力。而我国城乡长期分隔的发展体制导致资源配置偏向城市，致使农村地区的发展严重落后于城市。

面对生产力基础薄弱、资本匮乏、技术缺失、公共服务供给不足、基础设施建设滞后的现状，乡村自身难以在内部破解这些物质资源不足和基础设施落后的发展难题，必须仰仗外部资源的输入。为此，不仅要充分发挥市场的资源配置作用，促使资源流入农村社会，而且还需要政府的政策引导和调控，以优化资源配置结构。通过政府与市场的综合发力，为农村社会发展提供资源保障。

其次，依靠外力化解乡村振兴中人才短缺的难题。“功由才成，业由才广”，乡村振兴的关键是人才振兴。城镇化的快速发展和巨大的城乡差距导致大量乡村人口外流，特别是有知识、有文化、有资源的农民外流现象非常严重。就像托克维尔所指出的，“农村里几乎从未见过超过一代的富裕农民。

种田人一旦靠勤勉挣到一点财产，便立即令其子弟抛开犁锄，打发他进城”。[11]乡村振兴需要引入专门人才，一方面通过人才引进助推乡村产业转型、升级并带动资源、资本进村；另一方面引入专门的技术人才对农民进行专业技术培训和技能培训，以满足新型产业对农村从业人员的要求。

所以，乡村振兴离不开外部要素的输入，外部要素着重在政策制度供给、先进技术引入、优势资源进村、人才输入等方面发力。

第二，由内而外的能动过程。

乡村振兴不仅是外部要素的简单植入过程，而且是内部因素对外部力量介入的能动反应过程。乡村振兴中，政府意图、市场调控等外部力量在作用于农村社会时，会遭遇乡村社会内在力量的回应和改造。外因是事物发展的外部条件，是位于第二位的原因；内因是事物发展的根据，是第一位的原因。

政策、项目、技术、资金等外在因素的输入固然对乡村振兴产生着重要影响，有利于改变农民的观念与行为，激活农村社会的发展潜力，但同样的外部因素作用的环境却是千差万别，乡村主体如农民、乡贤、社会组织等作为独立的主体，他们不是被动的社会资源的接受者，会根据自身的需要、知识、能力、认知水平与已有资源回应外部力量对乡村建设的介入。

当外部因素不能契合其内在需求时，农民会自觉或不自觉地排斥这些外在力量，消解外部力量的影响，甚至会视外部力量为地方资源的侵夺者，进而抵制其介入。因此这就需要政府、市场等外在力量根据农民需求、农村需要对自身行为方式进行调整，寻求与农村社会发展的契合点。

乡村振兴战略的实施需要由外而内的强力推动和由内而外的能动回应说明政府、市场和农村社会是乡村建设不可或缺的三股力量，三者功能的清晰界定和联动发力，方能促进乡村振兴的顺利推进。

二、政府、市场与农村社会的功能错位有碍乡村振兴战略落地

党的十九大报告提出，乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这为乡村发展指明了方向。

但在乡村振兴实践中，一些地方未能妥善处理政府、市场与农村社会三者之间的关系，要么政府大包大揽，或者听任市场完全主导，乡村社会本身参与不足，这种瘸腿的乡村振兴模式不仅不利于乡村振兴战略落地，而且将导致资源浪费、配置失衡和后劲不足。

（一）政府大包大揽导致资源利用低效

乡村振兴要实现的是农村宜居、农民富裕，出发点与落脚点都要以农民为核心，所有措施的制定都要以增强农民的致富能力、提高农村社会的治理水平为前提。但乡村振兴面临的是空心化日益严重、资源严重短缺、现代化理念不足的农村社会，要实现乡村振兴首先要撬动、整合农村社会的各种要素，政府通过制度和政策来保证农业农村优先发展对落实乡村振兴战略具有保障性的作用。

乡村振兴离不开政府的支持和规制，但政府的介入应以尊重农民的主体地位、满足农民的实际需要、结合农村实际和发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提。一些地方政府从政绩考核角度出发，不考虑乡村实际、没摸清当地农民需求，盲目上马项目，投资颇大，看似轰轰烈烈，结果收效甚微。

（二）市场绝对主导加剧初始资源配置的失衡

市场配置资源的第一原则是效率。如果乡村建设中资源的初始配置由市场全权主导，其结果会导致发展的失衡。乡村社会的现实是资源短缺和资源配置的不均衡，导致当下的乡村社会发展水平参差不齐。当前，乡村社会资源配置不均衡主要表现在两方面：

一是不同区域资源配置不均衡，从东至西表现出递减的梯度资源配置格局，东部地区资源配置优于中部地区，中部地区又优于西部地区；

二是同一区域不同乡村间资源配置不均衡，城郊村庄、镇政府驻地周边村庄资源配置优于边缘村庄，导致城郊村、城中村、镇政府驻地周边村富甲一方，而边缘村庄“一方水土不能养活一方人”。除此之外，村庄内部在资源配置方面也不完全均衡，多数村庄只注重生产能力提高、产业升级，却忽视村庄基础设施建设和公共服务建设方面的资源投入。

面对此种格局，如果乡村振兴中最初进入乡村社会的资源完全由市场决定，将会加剧乡村社会发展的失衡现象，不利于乡村的全面振兴和共享发展。

（三）农村完全自主引致发展乏力

乡村社会是乡村振兴的主体，但当下的乡村资源和人才短缺，小农户分散经营，难以应对大市场的竞争和各种风险。

近年来，农民为发家致富，尝试发展现代农业，从事各种经济农作物的种植和规模生产，以求在市场竞争中获利。但由于对市场需求和市场竞争规律了解不彻底，加之缺乏谈判能力和营销策略，一窝蜂式的盲目生产带来的是产品积压、烂在地里或树上，结果损失惨重甚至血本无归。

在这个转型时期，市场消费需求发生了结构性变革，农产品的供给也要随之发生调整，但农村社会大量人才外流，留在乡村的人才有限，其原有的知识和能力使他们在大市场面前无能为力，在大风险面前不知所措，难以承担起农业产业结构升级换代的重任。

现代化“指的是从一个以农业为基础的人均收入很低的社会，走向重利用科学和技术的都市化和工业化社会的这样一种巨大转变”，[12]农业农村的现代化必须引入新兴技术、新型经营主体和新型产业组织形式，当下单靠乡村社会自身是难以做到的。

可见，乡村振兴中无论是政府独大、市场绝对主导还是乡村完全自主都不可能实现乡村建设的健康发展。政府、市场、乡村社会需要各司其职，实现功能互补。当然，实现三者功能互补的前提是进行功能厘定。

三、乡村振兴中政府、市场和农村社会的功能厘定

马克思提出，一个民族的生产力发展的水平，最明显地表现在该民族分工的发展程度。[13]乡村振兴中，政府、市场、农村社会需要扮演好各自的角色，厘清政府、市场与农村社会的职能，是乡村建设中的首要问题。

（一）政府：提供公共保障

激活政府并不是要打造全能型政府，而是要完善政府的公共保障功能，打造公共服务型政府。

其一，体制机制保障。

乡村振兴的成败首先取决于制度体制的设计，制度供给滞后是乡村振兴战略落地的最大制约之一。当前乡村发展中面临的主体阙如、资源供给不平衡、村庄共同体意识消减等问题从根源上讲是二元的城乡发展体制造成的。

不改变既有的资源配置体制和城乡土地制度框架，乡村振兴战略就会落空，乡村社会的复兴就难以实现。政府应通过完善要素市场化配置制度、深化农村土地产权制度改革、消除城乡要素流动的体制性障碍，引导资本、技术、人才等资源流入乡村社会，同时激活乡村内部要素，从体制、机制上为城乡要素的双向流动扫清障碍。

其二，公共服务保障。

我国曾经实行的城市优先发展体制导致农村社会的公共服务供给不足，乡村教育投入、公共卫生投入、社会保障投入、基础设施建设投入等都与城市相差甚远。

与此同时，随着现代化的生产、生活方式向农村社会渗透，农民对非物质形态的公共产品需求日益增多，但当前乡村社会所需的公共信息、法律援助、公共文化、政策咨询、环境保护、技能培训等服务严重不足。城乡公共服务的差异使得乡村社会失去吸引力，导致农村人留不住、城里人不愿来，陷入人才短缺的发展困境。

补齐乡村公共服务短板是提高农村发展质量的前提，政府是基本公共服务的提供者，实现城乡基本公共服务的均等化是公共财政的职责，政府在推动公共服务向农村延伸、实现城乡公共服务一体化的过程中起着主导和关键性的保障作用。

其三，协调监管和纠偏保障。

乡村振兴是国家主导的乡村社会重建过程，在一定意义上，政府承担着乡村建设总体顶层设计的职责，进而对乡村建设规划的整体布局，起着协调监管和纠偏的作用，以保证乡村建设沿着科学的方向和规划的路径推进。政府的协调监管、纠偏职能主要表现在以下方面：

一是监督各利益主体的行为，随着乡村振兴战略的推进，体制和政策的倾斜、政府投入的加大，会吸引各种利益主体进驻农村社会，这些主体是否沿着国家规划的乡村建设方向推进农业农村的优先发展，是否保障了农民的利益，政府要尽到监管和纠偏责任。

二是协调各利益主体的矛盾，伴随着越来越多的资源注入乡村，争抢资源的情况不可避免，当乡村社会内生纠纷解决机制难以奏效时，需要政府出面化解利益矛盾和冲突，确保乡村建设不因利益冲突过大而停滞或偏离初衷。

（二）市场：实现资源优化配置

市场力量是自发形成的，其特点为成本低廉、效益最优。竞争是市场的主要机制，市场通过竞争机制调节价格、供求，依靠价格实现信息反馈，进而调节生产、交换、分配、消费等环节，推动社会资源向着社会平均利润率最高的领域流动，达到资源的最优利用。乡村振兴中产业振兴是基础，而产业振兴就要依赖市场，通过市场实现对资源的优化配置。

首先，由市场引导城乡资源的长期流动。

乡村振兴的重要途径之一就是实现城乡要素的双向流动，互助共赢。一方面，城市的资本、技术、人才流入乡村，解决乡村发展资源和人才不足的问题；另一方面，农村的资源获得与城市资源同样的市场地位，变资源为资本，实现价值增值，为农村社会发展注入内在动力。

外来资本、资源的最初流入需要政府的政策引导和鼓励、支持，但资本本身是逐利的，如果不遵循市场规律，资本不能获得相应的利润，资本的流入就不可持续，而且会造成资源的浪费和无效使用，从长远来看，乡村振兴就无从谈起。因此，城乡要素的长期流动要由市场来决定，通过市场来引领资源的流向。

其次，由市场决定资源的配置和利用。

乡村产业的振兴离不开现代农业的发展、农业产业结构的升级换代和农产品的供给侧结构性改革。什么样的农业产业和农产品才能在竞争中胜出并获利，这仍然要由市场来决定。

一些地方的农村盲目跟风、一窝蜂式的产业发展，导致大量产品滞销，其根本原因还是对市场需求的结构及其变化趋势了解不透，对竞争对手的情况了解不够，市场信息获取的不充分导致资源配置错位，资源利用效率低下。

因此，现代农业的发展首先是信息农业、特色农业，以消费需求为导向的农业，依据市场需求及其结构的变化进行资源配置，主动进行农业供给侧结构性改革，方能促进资源的高效利用，实现产业振兴和农民收入的增加。

（三）农村社会：培育发展主体与自生能力

自生能力是自主发展的前提。乡村振兴需要多层次、多面向、多维度的社会参与以提供持续的动力，乡村振兴中农村社会的职能是充分发动村民群体、乡贤群体、乡村精英群体和社会组织在乡村振兴中的能动作用。

首先，培育发展主体。

农村社会是乡村振兴的内在主体，乡村振兴的关键是人才振兴。人才的成长离不开外界的支持，但根本的土壤和原动力来自乡村社会内部。乡村社会的建设主体包括个人和组织，乡村社会在培育发展主体方面有以下作为：

一是深度挖掘本土人才，培育一批“土专家”“田秀才”，通过能人带动乡村社会发展；

二是吸引大学生、企业家、农民工、技术人才到农村创业，培育新型农业经营主体，发展现代农业；

三是充分发挥新乡贤的道德教化、行为引领和文化感召作用，培育乡村社会的精神领袖。因为乡贤虽不拥有行政权力，但在基层社会具有道德威望，可以为乡村公共空间提供精神支撑和道德导引，具有沟通官民、扶翼政教的双向功能，是乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务的推动力量，能在慈善、文化、教育、生态等领域增加乡村社会的凝聚力，有助于乡村社会共识的形成和共同体秩序的建构。

除此之外，还要培育组织载体。

一是培育带动乡村建设的社会组织，发挥其资源供给、规划引导、技术支持、技能培训、文化传承、组织建设等功能，助力乡村振兴；

二是发展新型农业经营组织，比如“合作社、合作社+农户、公司+农户、公司+基地、公司+基地+农户”等新型农业经营载体，通过这些组织形式把小农户带动起来，激活他们的参与潜力，提升他们的参与能力。

其次，激活内生能力。

乡村振兴战略的目的是要实现农村发展、农民富裕，农民是乡村振兴的最终受益者，农民的内生发展要求和自我发展能力是乡村复兴的力量源泉。2018年9月出台的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》强调，“始终坚持把农民更多分享增值收益作为基本出发点，着力增强农民参与融合能力”。乡村振兴关键要调动农民的积极性、主动性与创造性，对农民进行主体精神培育，激活乡村社会的内生动力。

四、乡村振兴中政府、市场与农村社会的功能关系调适

在乡村振兴实践中，政府、市场和农村社会的职能不会一成不变，需要根据客观条件的变化对三者的职能边界进行相机调整，以更好地服务于乡村建设。

实施乡村振兴战略，政府、市场、农村社会三大主体缺一不可，由政府、市场与农村社会互动与协同所形成的动态平衡系统是保证乡村振兴战略顺利达成的关键。

政府、市场、农村社会各自的特点、能力与乡村振兴战略的性质决定了三者并非是对等的关系。乡村振兴的发起者是政府，市场与农村社会是参与者。“没有一个有效的政府，无论经济还是社会的可持续发展都是不可能的。”

乡村振兴是政府主导下的农村社会发展战略，首先是一个自上而下的发生过程，但同时乡村振兴也离不开市场与农村社会的参与。市场主体在利益的牵引下参与乡村建设中的资源配置，农村社会承接国家的乡村重建战略，市场和农村社会的参与得益于政府主导的战略启动，政府要规制市场的自发性，改变农村社会的被动性，实现乡村振兴中多元力量的整合。

因此，乡村振兴中的政府、市场和农村社会并非各自独立地发挥作用，也非相互排斥，而是各司其职又互为补充，任何一方的独大或缺失都难以保证乡村振兴的顺利推进。结合当下一些地方乡村振兴的实践来看，政府、市场、农村社会三者的职能关系需要做如下调适。

（一）政府与市场：更加重视市场的资源配置功能

乡村振兴战略的实施意味着大量的外部资源进入农村社会，政府无疑是主要的资源注入方。可这些资源如何进入农村社会，进入农村社会的引力何来?由于政府手中有权力，可以调动大量的资源，因此，如果进入乡村社会的资源牵引力主要来自政府，就可能出现政府大包大揽的情形，结果可能是投资项目不对口，资源利用率不高，甚至带来大量的浪费。

一些地方的乡村振兴实践中就已经出现了政府包揽太多，盲目加大基础设施建设，结果以政府为主投资修建的村道、户道、自来水管道通向的是荒草丛生、人烟寥寥的空心村。

所以，在乡村振兴的资源配置方面，面对政府和市场这两大主体，应该更加重视市场力量，让市场成为资源配置的决定因素，引入充分的竞争机制，由市场来决定要素在城乡之间的双向流动，政府侧重于宏观规划、规制，弥补市场的不足，并提供制度、政策、公共服务保障和加强监管。

其一，清除城乡要素自由流动的障碍。

无论是城市的资本、技术、人才等流入乡村，还是乡村的资源流入城市，都不应有人为的体制障碍。尤其是要促进农村资源要素的市场化，用市场机制激活乡村发展要素，实现农村土地、资金、技术和劳动力等要素依据市场信号而自由流动。

为此，要深化农村产权制度改革，尤其是农村土地产权制度改革，落实承包地的“三权分置”改革，推广集体经营性建设用地试点改革经验，赋予农村集体组织、农民更多的产权权能，释放农村社会和农民的发展潜力和主体能力。

其二，农村的产业发展和供给侧结构性改革要以市场需求为导向。

产业兴旺是乡村振兴的基础，着眼于“二、三产业发展”、打造一、二、三融合的产业发展模式是乡村振兴之需，但产业发展应以满足市场及其长远需求为基础。当前，市场需求的价值诉求日益多元，差异、健康、绿色、可持续等消费理念日渐盛行，乡村振兴实践中的产业发展和转型升级必须高度关注这种趋向，避免因政绩冲动和盲目从众出现短期化和同质化的产业投资行为。

（二）政府与农村社会：更加凸显农村（农民）的主体作用

政府是乡村振兴战略的部署者和重要推手，政府的职能主要体现在组织安排与政策法规主导、服务投入与基础保障主导等方面，农村和农民才是乡村振兴的真正主体。

什么样的乡村是农民需要的，乡村该如何建设，需要充分尊重和听取农民的意见，激发他们的潜能，培育他们自主发展的能力。如果政府包揽太多，就可能违背因地制宜的原则，不能发挥各地的特长优势和实现差异发展，进而陷入“政府盲动、干部被动、农民不动”的尴尬局面。为此，乡村振兴实践中，在政府与农村（农民）的关系问题上，要更加凸显农村和农民的主体地位。

其一，尊重农村社会的实际和文化传统。乡村建设要完成五大振兴任务，而我国各地农村的条件可谓千差万别，因此乡村振兴必须从当地实际出发，宜工则工，宜商则商，宜农则农，不搞一刀切，不搞一窝蜂，这样才可能建成风格各异、千姿百态的乡村世界，走上差异化、可持续化的乡村复兴之路。

乡村振兴需要在稳定的社会秩序内进行，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”。

乡村文化传统对社会秩序的形成意义重大，为此，乡村建设实践中要尊重当地的文化传统，不能为了产业发展、楼盘建设或规模用地而全然不顾乡村社会几千年沿袭下来的文化惯习。比如，个别地方以长官意志或企业利益为重，强制农民迁坟或扒掉祖坟的行为引起农民反感和舆论哗然，反而不利于乡村建设的推进。

其二，激发农民的参与主动性和潜能。农民是乡村振兴的内在主体，如果他们的参与不足，乡村振兴就会失去原动力。要激发农民的参与，就要以维护农民的利益为第一要义，比如紧扣地方特点、农民利益制定产业发展规划；在引入资源、资本、人才助推乡村振兴的同时，保护好农民利益，避免外来力量掠夺农村资源；发展效果要农民说了算，等等。

而不是考虑上级政府、领导的喜好或资本的偏好。同时要激发他们的发展志向，畅通他们的参与渠道，培育他们的参与意识，提升他们的可行能力，赋权予能，让他们的主人意识和主体潜能得到充分展现。

其三，重视培育农村社会组织。个体小农力量分散、弱小，难以应对大市场和社会化竞争的风险，为此，乡村振兴中的农民要“抱团取暖”，以组织的方式获得发展。组织化有助于提高农民参与乡村振兴的机会和提升他们维护自身利益的谈判能力，真正发挥主体作用。

（三）市场与农村社会：更加强调经济主体的社会责任

当市场成为资源配置的决定性因素时，经济主体进入乡村，无疑要追求利润和经济利益。但在乡村振兴实践中，要兼顾经济效益和社会效益，更加强调企业等经济主体的社会责任。

其一，注重长远利益，发展公益事业。

资本流入农村，要避免短期内对资源的掠夺式开发，不能以牺牲生态环境来招商引资或推动产业发展，真正树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，兼顾经济效益、生态效益和社会效益。企业在赚取利润后，要适度回馈乡村，为乡村社会提供多元的发展型公共产品，发展乡村公益事业，比如兴办教育、提供适宜的技能培训、提供养老服务和就业岗位、参与生态保护、发展乡村文化等。

其二，主动参与村庄共同体的构建。

乡村振兴中，随着外来资本、技术和人力的下乡，村庄原有的利益结构和秩序结构受到挑战。外来市场主体如果总是持赚一把就跑的心态，就会处处与村民争利，视村民为利益竞争者，结果就会出现掠夺式经营，引起村民的反感甚至抵制。为此，外来市场主体要主动融入村庄社区，参与村庄共同体的构建，与村民形成发展共识，与农村社区形成利益共同体，共谋发展，既实现产业兴旺、生活富裕，又达致生态宜居、乡风文明和治理有效。

总之，在乡村振兴过程中，既要厘清和调整各参与要素的功能边界和权力利益关系，发挥和激活各参与要素的优势潜能和特色特长，又必须功能互补，达致政府主导、市场引导、农民主体有机衔接和良性互动的善治格局，多要素联动赋能，实现政府、市场和乡村社会的协同共治。