在十九大报告提出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”的基础上，“建立生育支持政策体系”写入了二十大报告：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。”

“这说明了党中央对中国人口发展形势的高度重视，也提示了生育政策等相关配套措施的调整和完善将是大势所趋。”中国人口学会副会长、南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新对南方周末记者分析。

随着《中华人民共和国人口与计划生育法》的修订和中央、地方政府先后下发激励生育的文件，建立生育支持政策体系的基本框架已经确立。在严峻的人口形势下，未来的生育支持政策将更具社会公共福利色彩，生育率仍是一个长期的复杂问题。

2021年6月23日，南京，东南大学附属中大医院产科，“三孩”生育咨询门诊。 （视觉中国/图）

“一少一中一老”

在原新看来，生育支持政策体系目前已有基本框架。

原新提及，《求是》杂志2022年第15期刊发了署名为国家卫生健康委党组的文章《谱写新时代人口工作新篇章》。该文提出，随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段；我国生育水平持续走低，近年来总和生育率降到1.3以下，低生育率成为影响我国人口均衡发展的最主要风险。并强调“当前工作的着力点是完善积极生育支持政策体系”。

三孩政策落地之后，2021年8月，人口与计划生育法也进行了相应的修订。

此外，2022年8月16日，国家卫健委官网发布了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，推出了提高家庭婴幼儿照护能力、加快完善住房保障体系等20项举措。这一指导意见由财政部、民政部、住房和城乡建设部、央行等17个部委联合发布。

“简单来说就是一少一中一老。一少要解决的就是幼有所育、幼有所养；一中要解决的是能生、敢生和愿意生的问题；一老事关养老服务体系的完善。”原新表示，法律和政策两个方面的谋划给各级党委政府布置了相应任务，这是纵向上对生育政策的完善。

而横向上的行动包括各部委联合发布相关文件。“从横向和纵向来看，都体现了二十大所提到的生育支持政策体系已有基本框架，所以接下来就应该强调完善和落实。”原新说。

多地探索落地规则

国务院2019年印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出要优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构，支持脱产照护婴幼儿父母重返工作岗位。

在此基础上，各地开始探索落地规则。

2020年3月，广东省人民政府办公厅发布实施意见，鼓励用人单位采取灵活安排工作时间、减少工作时长、实施远程办公等措施，为家庭婴幼儿照护创造便利条件。

2022年6月，浙江省委、省政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见》，从加大支持生育政策激励等方面要求地市落实。该意见也提出，有三周岁以内子女的，鼓励用人单位允许适宜远程办公的职工采取居家办公和工位办公相结合的方式开展工作。

2022年10月，四川省委、省政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，要求实施三孩生育政策及配套支持措施。这份方案也提出，支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。

2022年9月7日，广东东莞某托育机构。 （视觉中国/图）

南方周末记者梳理发现，相较于相对温和的省级文件，部分地市出台了更为“激进”的生育激励措施——发钱。

2021年7月28日，四川省攀枝花市公布措施，对按政策生育二、三孩的攀枝花户籍家庭，每孩每月发放500元育儿补贴金，直至3周岁。《南方都市报》报道，攀枝花是全国首个“生娃发钱”的城市。

随后，甘肃临泽县、黑龙江七台河市、陕西凤县、湖南长沙等地相继出台了类似的激励措施。另有浙江温州等地官方部门表态正在研究生娃发钱的文件制定工作。

生育水平不是衡量生育政策的唯一标准

“目前的具体政策，力度可能还需加强。各级党委、政府的表述也不是‘鼓励生育’。”中国社科院社会学所研究员唐钧举例，全面二孩政策实施之后，他有不少学生很快选择生二孩，但三孩政策落地之后，这些学生就不那么积极了。

唐钧指出，经济压力、养育压力、自身的工作压力可能是主要原因。

复旦大学教授、国家人口与计划生育委员会人口专家委员会委员彭希哲观察过各省市的生育支持政策，“更多是零散的行动，比如社区管托育、教育部门管学前教育，各个部门各抓一块。”

彭希哲举例说，目前上海市尚未出台实际行动方案，“一直在讨论中，这个问题非常复杂，比如资金来源、资金数额、生育相关假期中的经济资源由谁埋单等问题，在理论上和实践中都还没有很好解决。”

但彭希哲强调，无论政策如何制定，都没有必要把“建立生育支持政策体系”的目标限制在“提升生育水平”上，应该把它理解为中国人在新的历史时期应当享有的公共福利。

“如果仅仅把其目标定在‘提升生育水平’上，那么生育水平在短期内没有显著提升，大家就会觉得这个政策不成功，但其实这是一种错误的理解。”彭希哲说，综观欧美、东亚实施鼓励生育政策多年的国家，投入和产出很不平衡，效果并不理想，直接的经济鼓励对提升生育水平的效果非常有限，“所以我不建议把提升生育水平作为衡量生育政策的唯一标准”。

原新也持类似观点，“从人口学的规律看，生育率由低向高走是一个缓慢的过程，所以我们不应该指望着政策一出台或者一落地就能够使生育率有明显和快速的回升，这是违反规律的。”

原新分析，中国生育率的下降是必然结果，即使逐步放开生育政策，但生育率仍在走低的趋势中。

但他也强调，人口负增长只是一种人口现象，人口现象演变为人口问题往往存在时间滞后，“一旦问题形成才着手应对就晚了，西方国家这么多年提升生育率成效不佳也证明了这一点。所以，我们现在虽然没有近忧，但远虑是非常大的，因此现在重视这个问题并且行动起来是非常必要的。”

南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 朱思琦