【摘要】村民理事会是近年来乡村出现的一个新型农民组织。其产生是在后农业税时代资源下乡过程中，对乡村行政化治理的一种纠正。与城市基层社会基本是一个陌生人社会不同，村庄还是一个半熟人社会。这就决定了作为基层协商重要形式，村民理事会内在的运行机理主要依靠其成员的面子以及与村民的人情关系。现在村级协商民主还处于起步阶段，因此要使村民理事会在农村治理中持续发挥重要作用，推进村级协商民主建设，必须要以村民理事会为依托，健全村级协商体系，推动行政化治理与协商治理有机结合。

【关键词】村民理事会；半熟人社会；协商民主

近年来，随着农村综合改革的深化，各地纷纷探索乡村治理的有效形式。如广东蕉岭的乡贤理事会、四川的村民议事会、浙江的乡贤参事会、安徽的村民理事会等。这些新型农民组织的出现也引起学界关注，并对之进行研究。但学者从协商民主视角研究并不多。在 2015 年 7 月中共中央颁布的《关于加强城乡社区协商的意见》中将村民理事会作为农村协商民主的重要形式。笔者以安徽省 H 村的村民理事会为例，对后农业税时代村级协商民主建设及其未来前景进行探讨。

一、资源下乡、行政化治理与村民理事会的产生

在后农业税时代，为了缩小城乡差距，各级政府加大对乡村的资源投入。这种资源有人力资源，如选派第一书记、大学生村官等；也有物质资源的投入，而这种物质资源基本上是通过项目来实现的。投入的方式有个体化投入，即涉及农业生产方面的种子补贴，涉及社会生活方面的低保户、新农合等。也有集体化投入，主要集中于乡村公益事业，提供公共物品。虽然村级组织都是由选举产生，但是在项目制成为国家治理重要形式的背景下，村级组织日益成为乡镇的派出机构，乡村治理也逐步呈现行政化形态。当然村级组织的行政化，也并非一无是处，它“弥补了政府在村庄行动上能力不足的问题，解决了村庄干部的报酬问题以及村庄一些公共设施问题”[1]。但不足也是显而易见的，主要是角色困境，导致村民对村级组织的认同度不高。同时，为了防止村干部在乡村公益事业项目方面的贪腐行为，许多地方规定，这些公益项目不能由村级组织来负责建设。事实上，按照 2010 年《村组法》的规定，村民委员会也没有这一权限。因而，在资源下乡过程中，村级组织往往负责个体化项目的投入，而集体化项目的建设由另一个组织来承担。新的《村组法》规定，由村民会议或村民代表会议来负责这样的集体化项目。这是推进村级协商民主建设所要求的。

2015 年颁布的《关于加强社会主义协商民主的意见》中就指出“：坚持村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事流程。”也就是说，实际上，我国的乡村治理有两种机制：一种是行政化治理，一种是协商治理，二者构成乡村的复合治理形态。但是在实践过程中，往往是行政化治理强化，而协商治理弱化或虚化。造成这种弱化或虚化的原因主要有村民（代表）会议很难在村庄治理中起到《村组法》规定的那种作用。有学者在研究东部地区如浙江时发现“，由于不少地方村民代表是由村党支部、村民委员会干部指派的，即所谓的‘指派’与‘派选’”，“这样村民代表失去了代表性，他们不是村民意见的代表者，而是村干部的应声虫”。[2]也就是说村民代表会议依附于村“两委”，协商治理淹没于行政化治理。如果说东部地区的大部分乡村不存在青壮年农民外出打工，他们大多在本地工作。但是中西部地区的农村则不同。以笔者调研的 H 中心村为例，全村约 480 人，村中约 200 人外出打工，大多为青壮年劳动力。所以 H 村中真正常年生活在乡村的多为老人、妇女和儿童。不用说村民会议无法正常召开，就连村民代表会议也无法按规定召开。即便正常召开，这些群体的文化水平、表达能力、思想意识也难以在村民代表会议中就乡村公共问题进行真正的沟通、辩论、协调。所以《村组法》设计的协商民主机制在中西部许多乡村地区无法真正实行。村民（代表）会议空转，协商治理也虚置。

为了打破乡村社会中行政化治理的现状，许多中西部地区进行积极的探索。比如江西赣州、四川成都，探索建立村民议事会。安徽也探索建立村民理事会。从时间先后顺序来看，安徽的村民理事会出现较迟。是否是其他中西部省份村民议事会政策扩散的结果，尚不得知。但是据笔者考察，主要是安徽省大中型水库“移民后扶项目理事会”这一政策扩散的结果。由于村民（代表）会议无法正常召开，村民理事会的成立在一定意义上替代了前者的一些职能，而且二者都是由选举产生的。不过两者还是有些区别。首先，村民理事会成员人数、组织结构与村民代表会议不同。按照 H 村所在的 Q 县的相关文件是 7-9 人，而村民代表会议成员是 20-30 人。一般村民理事会设理事长 1 名，副理事长 1 名。其次，村民理事会成员来源的范围比较广。通过 H 村的村民理事会成员与村代表会议成员来看，二者有交叉，但是村民理事会的成员来源更为广泛。除了村民代表和村民组长，还包括行业代表、致富能手、老模范、老党员等。再次，村民理事会与村民代表会议召开方式不同。按照 2010 年《村组法》的规定，村民代表会议由村委会或有 1/5 以上的村民代表提议召集。而村民理事会的召开，无需村委会或村民，通常是遇事召集。最后，是二者的职能也不完全相同。村民代表会议职能主要是涉及村民个体利益与村庄公共物品供给。而村民理事会的职能还不完全包括这些，还有整个村庄的精神文明建设，包括制定实施乡规民约、破除封建迷信、摒弃陈规陋习等。

二、半熟人社会的协商：村民理事会运行内在机理

有西方学者把协商民主界定为无胁迫、关切他人、合乎逻辑、包容和平等的辩论。[3](P7)这种概念是基于西方协商民主经验式概括。这里必须指出，西方协商民主与中国协商民主所建立的基础是不完全相同的。西方协商民主的主要理论基础是建立在哈贝马斯等人对西方哲学主体性的批判基础上提出的主体间性命题之上，其实践基础主要是针对代议制民主的虚假代表等弊端而提出的，是对西方现代性政治的一种反思。目前西方协商民主出现多种实践形式。[4]但是中国的协商民主具有本土资源，可以追溯到早期儒家的“议”[5]和 1949 年以来中国共产党政治协商的理论与实践。在评判当下中国协商民主时，特别要注意中西方时空坐标的差异。特别是中国社会尚未整体进入现代社会，社会中有传统成分、现代成分，也有某些后现代成分。而且因中国地区、城乡差异较大，因而不同地方三者所占有的比重是不同的。因此，在基层协商而言，城市基层协商与乡村协商的内在机理也是不尽相同的。一个重要的原因是城市基层社会形态与乡村社会形态不同。现代城市基层社会是一个陌生人社会，人与人交往主要是理性工具式交往。现在的乡村社会，与费孝通先生所说的“乡土社会”[6](P9)已不同，也有学者称是“后乡土社会”[7](P97)或“无主体熟人社会”[8]等。但是与城市基层社会相比，乡村社会仍然是一个“半熟人社会”[9]，其人际交往仍然是情感性和混合性交往。因此，村庄的协商可能是无胁迫、关切他人、合乎逻辑、包容，不过未必是平等和辩论的。

作为协商民主的一种形式，村民理事会与恳谈会不同。具体表现在村民理事会是一个常设组织，其成员也较少，而以温岭地区为代表的恳谈会是一个非常设组织，参与恳谈会的人员范围包括当地官员、村干部、本地居民代表与外地居民代表。[10]村民理事会是一个常设组织，始终贯穿着协商机制。在 H 村调研发现，这种协商机制包括村民理事会内部的协商、村民理事会与村两委的协商，村民理事会与村民的协商、村民之间的协商。不过针对不同的事务，协商主体之间的侧重点不同。比如在“美好乡村”建设过程中，因这一政策是上级政府制定的，是政府主导行为，因此协商会在村民理事会与村两委、乡镇政府之间的协商，这使得村民理事会表达的是村民的意志，同时在与村民协商过程中，村民理事会表达的是政府的意志。在这样的协商过程中，村民与村两委、乡镇政府的分歧最终减少，并就美好乡村建设达成一致。而在“土地确权”过程中，村民理事会充当调解人的角色，就村民土地之间出现的历史问题进行调解，促成村民上土地问题取得一致认识。笔者在调研时发现，村民理事会从理事长到理事的工作都是义务性的，没有任何经费补助。如果从小农理性的角度来看，这是无法理解的。笔者在访谈中就这一问题进行询问。

一名理事给出了这样的回答“，能当选村民理事会理事是一件有面子的事情”。这句话中的“面子”一词揭开了 H 村村民理事会运行的内在逻辑。有学者将面子与人情视为中国重要的社会机制。[11](P3)而在半熟人社会，这种机制在村民理事会运作中发挥重要作用。那么何为面子？从社会心理学角度看，面子“是借着个人努力或刻意经营而累积起来的声誉”[11](P46)。也就是说，村民理事会成员在乡村社会中有一个比较高的社会地位，得到乡村两级组织和村民的认同和信任。这可以看做是村民在没有任何报酬的情况下愿意成为村民理事会成员的重要动机。而在处理乡村公共事务过程中，面子、人情和关系也发挥重要作用。比如，2012 年，安徽省开始进行“美好乡村建设”，对乡村建设提出一系列标准。在“美好乡村”建设过程中，因相关文件要求对村庄进行整治，涉及房屋征迁、危房改造等全体村民的切身利益。从以往的经验来看，这些问题如果处理不好，将可能引起群体性事件。但是笔者在该县 H 村调研发现，在上述工作中，的确遇到一些阻力，也遇到一些“不好讲话”的村民，但在村庄整治过程中，137 户，竟然没有一户钉子户，没有一户提出过分的补偿要求。

H 村的村庄政治为何如此顺利？原因主要在于村民理事会成员的人员构成。9 名理事中有两种类型的人员构成：一是老人，60 岁以上的 3 人，其中年纪最大的 68 岁，他们是村庄中的长辈，大多村民是他们的后备。尊重长者是中国的传统。同时，年龄是传统中国村庄非正式领袖的重要依据。从明代开始，政府就设置“老人”为乡村领袖，“主要职责在于良好秩序与道德”[12](P650)。清朝把这一制度继承下来。也就是说，老人在村庄中的权威地位，从封建时代就开始。费孝通先生用“长老权力”[6](P79)概念来解释长者在乡村治理中的作用。从动态的关系运作角度来看，翟学伟使用“日常权威”概念。所谓“日常权威”是“称那些我们在政治和社会生活中不认为他们有权威而他们却能靠其关系网支配他人的人”。而这种权威是通过什么社会机制形成，他认为“中国传统社会以家族生活为基础，而儒家思想为家族生活提供了一套以情为中心的规范体系和运作制度（早期为宗法制后来为宗族制）。这一套运行的机制最根本点就在于对代与代之间的辈分顺序的安排与规定”[13]。因而晚辈总是尊敬长辈。二是能人。村民理事会 9 人中，除 1 人年纪较大，是保洁员之外，其余 8 人都是能人，他们中有的有产业、有的有技术，等等，收入也在村中属于上等。

这也与传统中国乡村非正式领袖的学识、个人能力或者财富等要求一致。这样的理事会成员自然得到村民的认同。其中奥妙就像萧公权所描述的 19 世纪中国乡村非正式领袖一样。他认为，“非正式领袖的支配性影响，是来自他们的社会地位和个人威望”[12](P313)。同时，关系与面子紧密联系，理事会成员与大部分村民较为良好的“人际关系”也有助于理事会工作的开展。那么这种关系属于什么类型？黄光国将中国社会中个人可能拥有的人际关系，分为情感性关系、工具性关系和混合性关系。[11](P7)在这三类关系中村民理事会成员与村民之间是混合性关系。其特征是“交往双方彼此认识而且有一定程度的情感关系，但其情感关系又不像原级团体那样，深厚到可以随意表现出真诚的行为”。这种关系的“延续必须藉人与人之间时相往来加以维持”[11](P11)。虽然随着不少村民在外打工，H 村村民之间的直接交往比过去大大减少，但是村民理事会成员与大多数成年村民交往时间较长，次数较频繁。同时，这种交往不是普通的交往，还包含很多人情往来。而人情也是“一种可以用来交易的‘资源’”[11](P13)。所以在多年的交往和人情往来过程中，大多成年村民都比较清楚他们为人和能力。因而他们也格外受到村民的尊重和信任。此外，在协商过程中，村民理事会成员也不倚老卖老，而是非常诚恳的与村民沟通、交流，并将村民的合理诉求上传至乡村两级组织。

三、完善村级协商：加强村民理事会建设进一步的思考

作为基层协商的一种形式，村民理事会的优点在于是一个常设组织，遇事可以随时协商。但与恳谈会相比，其存在协商主体人数较少，协商的乡村事务范围较窄的问题，特别是单独与村民协商的事务一般是与村民切身利益相关，而与全村利益相关的公共事务协商不多（当然，有时全村公共事务与村民的切身利益也密切联系）。这种做法虽然符合当下村民的实际状况。但是反而强化村民的自利意识，弱化其公共意识。毕竟村民理事会是乡村社会出现的一个新兴组织，还存在诸多不完善的地方，乡村协商民主也还处于起步阶段，因此要想使村民理事会在乡村治理中一直发挥重要作用，推进乡村协商民主建设，实现乡村治理现代化，必须要以村民理事会为依托，健全村级协商体系，推动行政化治理与协商治理有机结合。

一是加强村民理事会自身建设。主要是议事制度、理事协商能力以及理事相关待遇等方面的问题。H 村的村民理事会进行了一些制度建设，共有五项制度，主要是理事会的职责、章程、村庄建设管理、卫生管理制度以及村规民约。两项针对理事会自身建设制度，另三项是针对村庄建设与管理方面的制度。两项针对理事会自身建设的制度是实体性制度。这样村民理事会就缺少程序性制度，比如议事制度，这样导致村民理事会的议事过程的随意性较强，规范性不够，甚至出现“一言堂”现象。就“美好乡村建设”主题而言，从 2012 年 11 月到 2013 年 8 月，共召开五次会议，主题分别是美好乡村一期建设、美好乡村外墙改造、垃圾管理、绿化养护、危房拆迁五个方面。可以说比较集中，也有利于理事们对主题涉及的一些问题进行讨论与协商，但是根据笔者查阅的五次会议记录来看，其中四次会议，只有理事会一人发言，还有一次是正副理事长两人发言。五次会议所有 9 名理事无一人缺席，但其他 7 名理事无一人发言。这样的会议不是真正意义上的协商会议，更像是工作布置会。是因为其他理事的表达能力不够，协商意识不强，还是对理事会工作精力投入不足？笔者对这些问题与这些理事进行面对面的访谈。其中一个重要因素是村民理事会工作是义务的，虽然当选理事是很有面子，但光靠奉献不足以推动他们投入理事会的工作。主要还在于 H 村的农民收入还不高，与东部发达地区如浙江还无法相提并论，这些理事的经济收入在 H 村是较高的，但与传统乡村的非正式领袖有大量闲暇相比，这些理事们的闲暇时间较少，一年中大多时间都在从事与农业相关的工作。因此他们对理事会工作很难保证投入足够的精力。因此给予理事的相关待遇，可以采取费从事走，加强相关议事制度建设，同时也要加强对理事的培训，提高他们协商议事能力。

二是适时扩大乡村协商主体范围，丰富协商形式。针对村民理事会精英协商的问题，可以扩大协商主体范围。平时，在一些事关全村重大问题上，村民理事会应该协助村两委召开村民理事会扩大会议。同时，在春节等重大节日，抓住外出务工人员返乡之际，召开村民会议或村民代表会议，可将村民理事会过去一年的工作总结和来年的工作计划交给会议审议、讨论。这样就形成由村民理事会、村民理事会扩大会议和村民（代表）会议形成的乡村协商民主体系。这样，既可提高村民的民主议事能力，也可提升村民的民主意识，实现全村事全村人议的愿望，做到村民真正自治。

同时，扩大协商主体也利于村民理事会长期在乡村治理中的作用。正如上文所述，笔者所调研 H 村的村民理事会的运行内核是理事会成员“面子”以及几十年形成的关系与人情，这是以长期频繁的人际交往互动的结果。所以，虽然近年来乡村社会一直发生变化，从整个社会形态来看，不再是过去的熟人社会，但是对村民理事会成员来说，依然是一个熟人社会，与大多数成年村民较为熟悉。但是因为村民理事会成员的年纪较大，虽然可以连任，但是人的自然更替是无法改变的。随着时间的推移，后来的理事会成员可能在年龄、职业等方面与现在的成员大致相同，但是与以前的理事会成员相比，他们与普通村民交往的时间要短，次数也没那么频繁，与村民的关系和人情往来也较少，因而在村民中的“面子”自然也没以前的成员那么大，因而与村民协商的效果也值得商榷。但是如果扩大协商主体范围，特别是常年在外地工作的村民也纳入其中，可以使他们对村民理事会的工作也有所认识，进而认同和支持。在这样的数次交往中，关系与人情往来更加频繁，应该会弥补乡村社会变迁对村民理事会发挥作用的冲击，保证其在乡村治理中发挥长期作用。

三是正确处理与村两委的关系，实现行政化治理与协商治理的有机结合。虽然目前村委的行政化是一种普遍存在的趋势，但村委仍然是法定意义上的村民自治组织。作为新兴的村民自治组织，村民理事会的地位在国家法律层面并无明确规定。只是在 2013 年的《安徽省实施办法》第二十五条规定了村民理事会与村委的关系———“村民理事会配合、协助村民委员会开展工作，村民委员会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业”。二者是配合、协助与支持和指导关系。不过当时的村民理事会是在村民小组意义上成立的。这种关系自然可以理解。不过这两年安徽省的村民理事会发展较快，已经从一个组级组织上升为一个村级组织。目前 Q 县的 W 镇对这种关系做了进一步表达，该镇文件指出：“理事会在村党总支的领导下，配合、协助村民委员会开展工作；村民委员会重大事项先与村民理事会沟通，征求意见，统一思想，赢得共识，再委托村民理事会开展动员、宣传和实施。”事实上，在乡村的许多公共事务中，村民理事会成为村委的代理人，往往把一些较为棘手的事务交给村民理事会。在美好乡村建设中，H 村村民理事会与村民协商最为频繁，与村委协商较少。村民理事会与村委的这种委托代理关系，容易使村民理事会变成乡村行政化治理的一个层级，久而久之，可能会影响在村民心目中的地位。作为乡村两级组织与村民之间的中介，村民理事会更要注重表达和综合村民的集体意志，不定期建立与乡村两级组织的协商会议，及时反映村民的利益诉求，必要时村民代表也可参加。这样既可实现行政命令的协商表达，也可将协商成果转为行政命令，实现行政化治理与协商治理的有机结合。

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