突如其来的新冠肺炎疫情是对城市社区治理工作的一场“压力测试”。在党中央的坚强领导下，城市社区成为抵御新冠肺炎疫情的战斗堡垒，有效阻断了疫情的快速传播，赢得了抗击疫情的重大战略成果。但面对突发公共卫生事件，社区治理理念、治理机制、治理方式均面临诸多挑战，迫切需要从理论和实践层面深入研究城市社区治理迭代升级的新路径，为当下疫情常态化防控和未来风险社会下加强城市社区治理法治化进程提供思路对策。

一、突发公共卫生事件之下城市社区治理面临的问题和挑战

党的十八大以来，我国城市社区治理在构建规则体系、规范治理主体、创新特色服务等方面取得了积极成效。在新冠肺炎疫情这样的突发公共卫生事件面前，以社区为单元的防控成为战疫成功的关键性因素，但社区治理中也暴露出一些不平衡、不协调、不适应的问题，亟须我们予以足够重视、认真研究解决。

一是如何在充分发挥政治动员、政策引领优势的同时，注重加强法律供给和法治保障。一方面，在这场疫情防控斗争中，党的领导下的政治动员优势得到充分彰显，依靠党建引领、自上而下的行政主导方式推动，基层组织表现出强大执行力。从中央到相关部委再到省、市、县，针对基层疫情防控出台了诸多政策文件，明确要求各级党组织发挥党的组织优势，整合动员治理资源，形成区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的合力，建立群防群治、联防联控的防疫工作格局。但在发挥政治动员、政策指引优势的同时，个别地方也存在“政策依赖症”，由于公共政策自身的局限性甚至缺陷，导致政出多门、政策失灵问题，耗费了社会资源、延误了抗疫工作。另一方面，在突发公共事件之下，由国家强制力制定并保障实施的“硬法”缺失，或暴露出疫情防控需要规范的空白地带，或显现了应急性、操作性的短板不足。比如疫情暴发初期，由于封闭小区、道口排查、居家隔离等方面没有明确的法律规定，基层职能部门执法时受到的抵制较多。不同法律之间的衔接也不够融通，缺乏平常状态与紧急状态之间的法律转换机制，出现无法可依的现象。居民公约、社区公约、住户守则等“软法”，与理性的自治精神有一定距离，一些合理合法的规定又缺少刚性约束。与此同时，一些群众法治素养不够，有权利意识而无责任意识，有个体意识而无公共意识，有实体意识而无程序意识。疫情期间，社区治理中出现了两个极端，增加了治理难度：一方面是部分居民群众的权利意识、法律意识较强，特别注重自己的知情权、隐私权，不愿意配合居委会或物业登记相关信息；另一方面是部分居民仅关注个人事务，对公共事务漠不关心。

二是如何在加强政府治理、行政主导的同时，发挥社会各方主体协同治理、多元共治的作用。改革开放后，我国社会管理模式开始由“管理”逐步向“治理”发展，探索实施了一些开创性的治理模式。但社区治理中行政化仍较为明显，自治化程度弱于行政化程度，基层政府在社区治理中“领导”多于“指导”。一方面，以结果为导向的行政管控思维依然存在。因疫情防控的需要，行政机关被赋予了更多的行政优位权，但较强的管控思维和居民长期的依赖性习惯，容易导致行政自由裁量权限过度扩大，再加上过细的职责分工和机构分割，导致职能部门职责交叉、多头指挥等“碎片化”弊病，不利于提升社区治理和疫情防控效能。另一方面，基层多元主体协同治理作用未发挥。参与社区治理的主体除了基层政权组织之外，居民自治组织、社会组织、企业、居民群众均是社区治理的重要力量。然而疫情期间，这些自治组织、社会组织、业委会、物业公司等社会力量还未充分动员，参与性不高，出现了诸如“业主冷漠”“业主无涉”等现象。从根本上来说，这与我们以往强调政府全能型治理有关，一定程度上抑制了市民社会、居民自治的发育实践，导致公共精神、共同体精神缺失。加快建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，推动形成政府治理同社会调节、居民自治的良性互动是当务之急。

三是如何在坚持优先维护公共安全这个首要利益的同时，兼顾和保护好公民和组织的个体利益和自由。维护公益强、兼顾私权弱。在疫情防控最吃劲的关键阶段，各地纷纷采取联防联控、群防群控等严格措施，有效遏制了疫情扩散蔓延的势头，使疫情形势出现积极变化，充分体现了人民至上、生命至上。不惜一切代价保护全体人民的生命安全和身体健康，是大疫面前的唯一选择，不可动摇也不容挑战，充分彰显了中国共产党以人民为中心的执政理念。但有些地方由于对公共安全的过度紧张和巨大压力，加之没有明确的规定规范，导致行动走样变形，造成对个人人身权、财产权、隐私权等权利的过度限缩。比如，采取“不接种疫苗就停低保”“不接种疫苗就延迟入学”等简单粗暴、用力过猛措施，违背了法治基本原则，为疫情防控和基层治理埋下信任危机，影响了党委政府的威信和基层的政社关系。

二、风险社会下城市社区治理法治化的基本思路

习近平总书记指出，社区治理必须坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，以良法促发展、保善治，使尊法学法守法用法成为广大人民群众共同追求，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。无论在慎终如始做好常态化疫情防控的当下，还是在未来风险社会需要随时应对的重大突发公共事件，都要求我们必须加快补齐社区治理体系和治理能力的短板弱项，大力提升社区治理的法治化、规范化、制度化水平，不断推进基层治理体系和治理能力现代化，彰显“中国之治”的制度优势。

社区治理法治化必须秉持综合平衡治理理念，通过构建规范体系、增强多元协商、完善软法结构、塑造法治精神等多重手段，达到治理主体的多元平衡以及治理机制的协调平衡，进而实现法治化治理的整体平衡。

坚持党政主导、社会协同、基层自治有机融合。党建引领下的政府、市场、社会等多方主体参与社会治理，是实现社区治理法治化的理想类型与路径选择。要最大限度调动党委政府、社会及辖区内各种资源力量，共同做好社区治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

坚持规范、意识、执行一体推进。城市社区治理法治化是一个综合性系统工程，应当从立法、执法、司法、守法等各环节协同发力，在法律规范体系上突出硬法规范和软法规范有机结合，在法治实施体系上强化法治思维和法治方式的运用，在法治监督体系上借力国家、社会组织和居民的相互监督、协同合作，在法治保障体系上既重视法治硬件投入，也注重法治软件的培育扶植，在党内规范体系上始终坚持党的依法领导。

坚持常态治理和应急管理动态衔接。既要考虑常态环境下的治理，使社区治理既有序推进，又活力涌现；同时深入研究抗击新冠肺炎疫情的社区防控实践，注重社区应急能力提升和韧性社区建设，以便在突发情况来临时能及时切换治理模式，采取强有力措施和手段保障人民安全、维护社会秩序。

坚持硬法和软法同步设计。既坚持以法律法规为准绳，以硬法为行为主体设定最低限度约束，又着眼自治要求和居民需求实现情理法融合，通过软法制定的民主性与实施的开放性、包容性，实现保障公平正义和维护社区秩序的法律价值。在此基础上，硬法与软法结合形成完善的社区治理法律规范体系，以强制力和柔性约束力实现对多元主体行为的规制，进而实现社区治理和谐有序。

三、风险社会下城市社区治理法治化的具体路径

健全社区治理法律规范体系。在社区治理中不可避免地涉及公民、社会组织的权利和义务，这就需要适配的法律法规对公私边界进行明确划分。因此从维护法的统一性角度来说，必须通过法治来规范、制约、调整和克服立法不足以及执法随意性问题，从而将社区治理特别是应对公共事件的有效机制纳入法治轨道。当前较为迫切的是：一是修改《城市居民委员会组织法》。将实践中各地探索形成的“三驾马车”联席议事有效机制上升为法定制度，赋予社区成员代表大会、社区居民议事会等民主议事载体以法律身份。二是制定《中华人民共和国街道办事处组织法》。进一步明确街道办事处的职能职责，明确街道办事处与社区居委会的关系，厘清街道办事处与社区居委会的职责边界。三是制定《业委会管理条例》。依法设立物业管理委员会，作为临时管理机构，承担组织业主共同决定物业管理的职能，以解决小区无业主委员会或者业主委员会不能成立的难题。四是赋予社区公共组织法律地位。从法律上积极鼓励、支持、培育这些社会组织发展，通过政府购买其专业化服务，为社区提供专业化、便利化的公共服务，有效缓解政府的社区管理负担，拓展社区服务的内容和形式。

加强基层协商治理的法治保障。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，其关键在于坚持开放融合的治理理念，按照协商于民、协商为民的要求，形成规范的制度程序和有效的参与形式，不断拓展协商范围，最大限度地凝聚共识。具体而言，一是完善协商平台。无论是传统自治组织还是诸如居民理事会、民主恳谈会、社区联席会等协商平台，都有必要为其设定法律框架，进一步完善基层群众自治的法律法规，制定和完善社区协商的制度设计，明确社区协商的法定地位，为其提供法律支撑。二是扩大协商主体。通过合作共建、孵化支持、购买服务等方式不断扩大参与主体，进一步健全居民会议、居民代表会议、社区协商议事会、线上协商等议事制度，以此进一步激发群众参与热情、汇集各方智慧，为社区治理注入新活力。三是规范协商机制。无论是组织化协商，还是临时性、网络化协商形式，均需制定具体实施指导办法，规范协商事项、协商程序，明确协商事项清单、程序清单、责任清单，以提供更加开放的议事、监督平台与自治机制，打通居民以及其他群团组织参与基层治理的渠道。

构建常态化管理和应急管理动态衔接机制。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制。这既是立足当前常态化疫情防控状态下补齐短板弱项的迫切需要，也是着眼长远有效应对未来更多“惊涛骇浪”的关键之举，应适时通过立法方式为构建这一重要机制确立法治保障。要坚持“全周期管理”理念，充分认识风险社会治理的规律和特点，将应急管理能力纳入基层治理能力统筹考量，完善精细化方案，丰富政策工具箱，不断优化组织模式、完善资源保障、强化风险管理，提升治理的系统化、规范化、制度化水平，加强从“平时管理”到“战时管理”的协调转换，构建“收缩自如”的韧性治理机制。一是优化组织模式，赋予街道综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其在对涉及本区域应急处置时的话语权、参与权和建议权，有效提升基层应急管理效能。二是完善资源保障，坚持必要性、适应性、科学性原则，强化应急物资储备、防疫设施供给、专群队伍保障，做到备得足、调得快，实现平时服务与应急支援之间的良性循环。三是健全风险管理，坚持常态化监测、人物地同防的早发现机制，将监测识别与触发响应并重，进一步健全应急管理体系。

完善“软法”治理体系。以居民公约为代表的“软法”已成为一种社区治理规范而存在，也必将在后疫情时代获得更大的作为空间。一是“软法”的内容需与社会主义法治精神和核心价值观相契合。“软法”首先是一种规则，其要义必须符合现代法治的基本精神，包括维护国家利益、集体利益以及不得侵犯他人合法利益等，还要注重将社会主义核心价值观融入其中，在充分发掘本地文化传统以及本地风俗习惯的基础上，选定本社区居民关心、关注的问题，纳入居民公约、社区守则等内容之中。二是“软法”的制定实施需要多元主体的参与。无论是议题的选择还是程序的进行，都应由所涉全体居民自行组织、自行商议。基层党组织、政权组织和居委会等可以作为代表行政力量的一方，更多发挥辅助作用。三是“软法”的执行需要妥适的刚性约束机制。要建立完善奖惩机制，以批评教育为主对违反居民公约的居民实施处罚，比如建立红黑榜、违约户黄牌等制度，对其形成一定的道德压力。此外还可以采用积分制，对严格遵守的用户进行奖励，在政策上予以倾斜等。

塑造社区法治精神。具有公民精神的主体是法治秩序自发生成的“原子”，自制、反思、宽容等品性使公民之间相互体认，对秩序的塑造作用远远超越了外在强制。在全面依法治国步入新时代的背景下，在打造基层治理体系过程中，必须把主体力量的培育作为重点，加强各社区治理主体的法治素养，增强他们运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力。通过培育社区公共文化，制定居民参与基本准则，深化社区普法，提高全社会法治意识，引导公众涵养公共精神、形成公共理性品质，以主人翁的态度和理念踊跃参与社区自治，依法行使权利，履行应尽义务。

（作者薛侃，上海市杨浦区委副书记、区长，中南大学法学院博士研究生）