摘 要：我国的生育保险制度自建立到今天经历了一系列的演变。从整体看，生育保险制度的改革方向是建立社会统筹的生育保险，改变用人单位负担的传统单位模式，以减轻用人单位负担，降低女性就业门槛，促进女性就业。通过对生育保险制度演变过程中政府的责任分析，发现政府所承担的设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任还不充分，有待提高完善。

关 键 词：生育保险，制度演变，政府责任

一、问题的提出

生育保险制度是针对生育行为的特殊性，在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的一项社会保险制度。我国的生育保险制度，从新中国建立伊始，就存在于第一部全国统一的社会保障法规（《中华人民共和国劳动保险条例》）之中。但是，直至今天，其他的社会保障制度，如养老保险制度、医疗保险制度和失业保险制度等，在我国已获得长足的发展，而生育保险制度却裹足不前，甚至没有一部国家级的法规。对于一项涉及几乎一半人口的社会保障制度，为什么却长期没有得到相应的发展，这是一个值得人们深思的问题。这其中，政府又应该扮演什么样的角色，具有什么责任呢？

本文拟在前人研究的基础上，首先分析我国生育保险制度的演变过程。以此为分析基础，分阶段对政府在生育保险制度演变中的责任进行分析，重点发现政府在生育保险制度建立和变化中的责任问题，进而提出相关的政策建议。

二、我国生育保险制度的演变过程

我国生育保险制度的演变与经济体制变迁密切相关，其过程大致可分为三个阶段，即新中国初期的生育保险、“社会主义改造”和“文化大革命”时期的生育保险以及经济体制转轨时期的生育保险。此外，计划生育也是我国生育保险制度的一部分。

（一）新中国初期的生育保险制度

新中国初期的生育保险制度并没有单独的立法，主要体现在相关的劳动保险条例中。这一阶段的生育保险具有一定的社会统筹性，主要包括：1）生育保险金。具体包括在劳动保险金之内，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。2）生育假期及津贴。生育休假包括产前产后一共56天。产假期间，工资照发。3）生育补助。生育补助费为4元，由劳动保险基金支付。4）医疗服务。孕产期间发生的检查费和接生费由企业行政或财政（机关事业单位）支付。5）女性临时工、季节工或试用工孕产期间的检查费、接生费、生育补助费和生育假期与一般正式女员工相同，产假期间的工资为本人工资的60%。

（二）“社会主义改造”和“文化大革命”时期的生育保险制度

20世纪60年代初，随着社会主义改造的完成，我国经济成为单一所有制经济——国营经济，计划经济下的劳动者“单位所有制”已经形成。这一阶段的生育保险制度发生了显著的变化，生育保险制度从国家统筹变为企业保障。自1969年起，各企业仅对本单位的女工负责；生育保险的覆盖对象缩小，生育保险从适合多种用工制度转变为只适合单一的用工制度。这种生育保险制度一直延续到1987年。

（三）经济体制转轨时期的生育保险制度

随着经济体制由计划经济逐渐向市场经济过渡，企业成为自负盈亏的实体。企业为了实现“利润最大化”，减少使用女工或不落实生育保险的规定，女性的公平就业权利受到侵害。为了实现公平竞争的市场环境和女性的平等就业权利，避免雇佣女性的企业在竞争中处于不利地位和降低女性的用工成本，生育保险由企业保障向社会统筹转变，生育保险基金的社会统筹成为中国生育保险的改革方向。

1.生育保险制度的探索改革

1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》，女性生育保险的待遇有所变化，其中产假从原来的56天增加为90天，废止了以往法令中有关生育待遇的规定，正式明确生育保险由企业保障。但是，市场经济体制下政企分开的体制使企业不愿意承担生育保险这块包袱，生育保险走向社会统筹成为一种趋势。在国家没有统一的新政策下，各地的生育保险制度开始了改革探索。归纳起来，当时各地的生育保险制度改革措施主要有两种：一是生育费用由夫妻双方共同负担；二是企业按照工资总额的一定比例缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险制度的改革探索在一定程度上减轻了企业生育保险费用的负担，促进了妇女就业。但是，由于地方法规的非权威性和操作上的复杂性，基金的收缴存在困难，尤其对于男职工较多的企业。同时，各地的办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。

2.生育保险制度的社会统筹

1994年劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，规定企业按不超过工资总额1%资金向劳动部门所属的社会保险经办机构缴纳生育保险费，职工个人不缴费；产假工资改为生育津贴，按照本企业上年度月平均基本工资计发，由生育保险基金支付；与生育有关的医护费用和管理费也由生育保险基金支付。1995年，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995-2000）》，生育保险的目标为20世纪末在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹。1995年和1996年劳动部相继发布两个通知，要求扩大社会保险覆盖面，到20世纪末全国80%的左右的县市都实现生育保险的社会统筹。2001年5月，国务院再次颁布《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》，提出2010年生育保险的覆盖面要达到90%。总的来看，《企业职工生育保险试行办法》是在经济转轨时期试图与企业制度相适应的第一个全国性法规，《中国妇女发展纲要》和劳动部的两个通知明确了生育保险社会统筹的走向，推动了全国各地区生育保险社会统筹工作。

三、转型期之前我国生育保险制度演变中的政府责任变化

（一）生育保险制度初期阶段的政府责任

在建国初期，生育保险制度属于国家社会保障制度的一部分，实行国家统筹模式，由企业缴费和支付，中华全国总工会管理，个人不负担任何费用。保险的覆盖面广，不仅包括机关事业和城镇企业的正式女职工，还包括女性临时工、季节工和试用工。这一时期的政府责任，主要是规范和监管，政府并没有投入财力。

（二）生育保险制度第二阶段的政府责任

在生育保险制度演变的第二阶段，国有经济“一统天下”。由于体制上的原因，生育保险成为企业内部事务，由企业保障。企业不仅负担生育保险基金的筹集，还负责管理和具体实施。生育保险的覆盖对象缩小，仅包括女性正式职工。这一时期，形式上政府责任迅速缩小，企业责任得到无限扩张，但实质上，由于政企不分，政府的责任依然很大。

（三）生育保险制度前两阶段政府责任的弊端和改革的必要性

在生育保险制度发展的前两阶段，中国实行的是计划经济体制，国有企业不是独立的经济实体，因此，企业不能算作真正意义上的责任主体，只能是国家的一个组成部分。从整体来看，生育保险制度发展的前两个阶段中政府和企业的责任划分实际上属于一个责任主体内的具体分配形式，政府是“无所不包”。尽管这种国家一单位模式和当时的就业政策（政府通过强制性的行政安排手段保证男女平等就业的完全保障性政策）对保障女性权益做过巨大贡献，但是随着经济发展和社会的变化，生育保险制度的弊端也日益暴露出来。由于主要由企业对本单位的女性职工实行生育保障，保险的互助救济功能丧失，各个企业因雇佣的女职工不同，生育保险的负担不均。女职工多的企业，生育保险的支出大，造成企业负担很重；女职工少的企业，生育保险的负担小。在当时的计划经济体制下，企业的负担又势必全部转嫁到政府身上，增加政府的财政责任。另外，生育保险制度的企业保障，只适合单一的国有企业固定工制度，保险的覆盖面缩小，生育保险的灵活性消失。随着计划经济向市场经济的转轨，新的社会组织和经济组织不断出现，就业政策发生变化，新的就业形式不断涌现，生育保险的企业保障已经不能保护女性权益，必须进行改革。

四、转型期生育保险制度中政府责任的变化

（一）政府责任的变化特点

在生育保险发展的第三阶段，我国对生育保险制度进行了改革，由企业保障走向社会统筹，政府责任从“无所不包”向“有限”的方向转化。

在生育保险制度的改革探索阶段，政府责任迅速下降。在这阶段，中央政府没有制定全国统一的新政策，而是沿用老政策（生育保险的企业保障）的同时，默许地方政府的各种生育保险改革尝试。在制度设计和规范中，政府责任存在缺位。同时，由于各地方的办法不一致，中央政府在管理和监管上也存在困难。而地方政府因为地方政策的非权威性，在基金的收缴上存在困难，对于不参加生育保险的企业不能采取强制性的措施进行处罚。

在生育保险制度的社会统筹阶段，政府责任逐渐回归，建立了以“生育保险社会统筹”为主要保障方式的城镇职工生育保险体系。劳动部于1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》是我国生育保障发展史的一个里程碑，它标志着全国生育保险社会统筹方向的确立，是我国推进生育保险制度改革的主要政策依据。其后，根据生育保险制度在地方的执行情况，国务院和劳动部还分别于1997年和2004年召开工作会议，推进生育保险制度的建设。同时，生育保险制度也纳入国家妇女事业发展规划，以进一步保障妇女合法权益。生育保险的扩面指标被纳入妇女发展规划，生育保险的社会统筹成为生育保障事业发展的主要方式。另外，生育保障制度的配套政策也进一步得到完善。相关部门针对生育保险待遇的税务问题、生育保险医疗服务问题和计划生育手术费用问题相继制定政策予以规范，城镇职工的生育保险体系逐步完善。农村的生育保障制度也开始建立，以2003年的新型农村合作医疗制度为标志，农村妇女住院分娩得到国家保障。

（二）政府责任的具体分析

社会保障的特性决定了政府是建立和实施社会保障制度的主体，生育保险制度作为社会保障体系中的组成部分，政府对其建立和实施负有十分重要的责任。政府作为社会保障的责任主体，在社会保险中承担的责任具体可分为设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任等田。生育保险属于社会保险的范畴，因此，政府在生育保险中承担的责任也应当承担同样的责任。转型期以来，政府责任在生育保险制度发展的不同阶段有所调整，具体分析如下。

1.政府的设计和规范责任分析

生育保险作为一项强制性的国民收入分配和再分配制度，其建立和实施都是由政府倡导和推动的。生育保险制度的设计和转型进度、实施都是由政府规定的，政府对生育保险制度的设计和规范是地方推行生育保险制度改革的主要政策依据。

（1）生育保险制度改革探索阶段政府设计和规范责任缺位

在生育保险制度改革的探索阶段，正值中国经济体制改革初期。国有企业的产权发生巨大变化，企业逐步成为具有自主经营权的独立实体。自负盈亏是企业在市场经济中的竞争法则。面对这种变化，政府没有及时出台新的生育保险政策，而是一方面沿用旧的政策，另一方面对于地方在生育保险制度上的改革采取默认的态度。政府在制度设计和规范上的缺位，造成企业竞争环境的不公平和女性就业的弱势地位出现。

企业竞争环境的不公平表现在由于执行不同的生育保险政策而导致的企业负担不均。在继续沿用企业保障生育保险政策的地区，企业因为雇佣的女性职工不同而承担不同的生育保险费用。女职工多的企业，企业承担的生育费用负担重；女职工少的企业，企业的生育费用支出少。在实行生育保险制度改革的地区，也因为政策的不同和操作方法的不统一，企业各自的生育保险费用负担不均。这种政策与同时期的企业改革不适应。生育保险政策的不统一造成企业的负担畸轻畸重，企业之间的竞争不在同一起跑线上，竞争环境不公平。

女性就业的弱势地位表现在女性就业机会低于男性。在体制转轨过程中，“完全保障性”的就业政策开始发生变化。20世纪80年代中期，我国开始在全民所有制企业新职工中实行劳动合同制，并在招工时实行“双向选择”政策。与此同时，大学生就业制度也开始实行改革，实行“双向选择”试点。市场竞争机制下，国有企业对利润的追求必然造成对承担生育保险费用的排斥，而就业政策变化给企业授予的用人自主权使他们能够在用工选择上有性别偏好，女性的就业弱势地位开始显现。1985年中共中央办公厅的38号文就是在这种背景下出台，要求纠正就业中的女性歧视现象。随后，国家又出台了一系列保证女性权益的法律、部门规章、行政法规和地方性法规，如国务院1988年出台的《女职工劳动保护规定》、1992年的《妇女权益保障法》、以及《上海市女职工劳动保护办法》（1990）等地方性法规。这些法规和条例都是为了解决经济转型中女性遇到的各种就业问题。