本文所谓的非营利组织泛指非政府的、带有志愿性的、致力于公益事业、不以营利为目的的社会组织,包括由工商注册的非营利组织、城市基层社区组织、单位挂靠社会团体、农村社区与经济合作组织、各类行业协会、宗教团体以及其他社会公益与互助组织。所谓非营利组织的行政化是指我国各类非营利组织依附于行政机构,其行为方式、工作作风都带着强烈的行政性质,缺乏应有的独立性与自主性。

一、我国非营利组织行政化的表现及根源

综合中外学术界的共识,非营利组织具有公益性、志愿性、自治性、民办性等特点,具有非政府这一根本属性,即非营利组织的产生发展以社会旨趣而不以国家职能为基础;非营利组织在体制和组织上独立于政府之外,与国家政治与行政系统无直接隶属关系;非营利组织提供公共服务、承担公共责任不必考虑纳税人的要求,更多地是依据组织自身的宗旨与承诺。[1](P7~12)我国非营利组织一方面表现为有限志愿性、自治性以及有限自我管理、自我服务、自我保护等特点,同时又带有浓厚的权威性、强制性等行政化色彩。

我国非营利组织的行政化主要表现在:其一,大部分非营利组织具有国家依法明确规定的行政级别与地位。比如

省总工会为副省级、县妇联为正科级。非营利组织的领导与管理人员拥有与国家公务人员相应的职务系列(比如综合管理类)与职务级别,享有与国家公务人员相应的完整的工资与福利待遇,对他们进行管理的基本依据同样是国家干部人事制度。其二,非营利组织的领导人员一般由行政主管部门内定,除少数聘用制人员外,其工作人员依据国家干部人事录用制度产生,占有行政编制,工资福利待遇也大多由国家财政负担。其三,非营利组织系统上下之间是一种行政隶属关系,上领导下,下服从上,与国家行政系统上下节制无异。其四,大部分非营利组织存在的物质条件和运行经费由国家财政直接或间接承担,离开了国家财政支持,难以存在和发挥作用。其五,非营利组织承担部分行政管理职能,各项工作安排与日常运作听命于政府组织,对行政主管机构承担责任,民办性模糊,互助性功能微弱。

究其原因,非营利组织行政化根源于经济转型、政治与行政体制改革。在传统体制下,几乎所有的经济与社会资源

在“公有”的名义下,由国家通过行政性计划统一配置和使用,社会活动完全由各级各类国家机关直接组织并统一管理。政府及其附属机构既是惟一合法的经济与社会资源配置主体,又是社会公共服务的垄断性供给主体,为数不多的所谓的“非营利组织”被“完全纳入政府体系框架,成为一种行政化的社会组织”。[2](P38)

(一)经济转型与非营利组织的行政化

社会主义市场经济的确立与完善,为真正意义上的非营利组织在我国的形成与发展提供了重要的体制基础。随着

经济体制从一元化的计划经济向多元化的市场经济转型,国家垄断经济与社会资源的局面被打破,并趋于瓦解。在农村,以家庭联产承包责任制为突破口而实施的生产关系的变革,不仅激发了农民的生产积极性,提高了农民的生存质量和生活水平,也把广大农民从土地中解放出来;在城市,伴随企业改制尤其是全员劳动合同制的实施,用工制度趋于灵活,企业拥有用工自主权,从业人员享有就业选择权。更重要的是,市场经济体制为社会组织和社会成员参与资源配置、组织生产与流通提供了巨大平台和无限机会。于是,个体经济、乡镇企业、民营经济从无到有并快速发展。社会成员富裕起来了,视野开阔了,认识提高了,他们需要维护的物质利益快速增加,对政治权利的追求趋于强烈,而经济领域的合作成效足以使人们认识到必须实现社会与政治领域的联合,非营利组织应运而生并快速发展。

在经济转轨的同时,我国的政治体制改革与政府职能转变,公务人员及社会成员思想观念的转变相对滞后。面对应运而生并快速发展的非营利组织,政府官员以其习惯化的管理方式干预非营利组织的管理与日常工作,而非营利组织的成员则以其惯性思维力求靠近并依赖政府组织。在实践中,非营利组织为取得政治合法性,获得更大的政治权威,或为确保经费来源,获取政府优惠政策与财政支持而主动依附行政组织,自愿接受行政干预,比如所谓的“挂靠”。

(二)行政体制改革与非营利组织的行政化

我国行政体制改革是政府主导下的渐进式、过渡性改革。所谓渐进式指在保证政治与社会稳定,充分考虑国家与社会心理承受力前提下循序渐进、平稳展开;所谓过渡性,行政体制改革的终极目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的全新的行政管理结构与模式,但考虑到传统体制的惯性影响,并不追求一步到位。行政体制改革的渐进式、过渡性集中表现在:上级政府对下级政府简政放权与加强监管、控制并重;政府职能的社会化与政府对社会的干预并行;资源配置方面,市场与计划并存,经济手段、法律手段与行政指令并用,计划与行政手段仍居重要地位;政府的专业经济管理职能趋于弱化,但并未彻底转变。

非营利组织行政化是我国行政体制渐进式、过渡性改革的直接产物。首先,非营利组织作为政府职能转变、收缩的首要承接者、补位者,在数量剧增、规模扩大的同时,经费短缺、经验不足、人力资源匮乏、管理制度不健全,加之相关政策不到位、社会影响力有限,谋求政府的支持、主动依附于行政组织以借助官方的力量扩大影响、增强凝聚力、促进自身发展成为各类非营利组织普遍的路径选择。其次,我国非营利组织的产生绝大部分直接源于政府职能转变与政府组织分化,比如消费者协会、审计事务所、各行业协会等。它们与政府组织从职能范围、工作方式到人际关系都有着天然的密切联系。少数自发成立的非营利组织,其创办者、领导者也大多源于政府组织。再次,政府组织及其人员受政治与经济利益驱动干预非营利组织。我国非营利组织先天带有行政化的烙印。

(三)认识误区与非营利组织的行政化

长期以来,从理论到实践,我们对非营利组织定位、功能的认识简单而清晰,即各类非营利组织是党和政府联系人民群众的“桥梁、纽带、中介”。问题在于,在计划经济体制下,为数不多的所谓的“非营利组织”并非名副其实,它们毫无例外地扮演着政府代言人、政府政策落实者角色,本质上是政府的附属物,社会称之为“半官方”组织,而恰恰忽视了非营利组织的互助性、志愿性、非政府性等民办特质。这一定式思维将持续影响我国非营利组织的建设与发展。

二、非营利组织行政化的影响

我国非营利组织的行政化有利于树立党和政府的政治与行政权威,增强非营利组织对国家、政府的责任意识以及政策意识、大局意识;有利于强化党和政府对各类非营利组织的监督控制,保证党和政府在任何时间与空间以直接或间接、正式与非正式方式对非营利组织下达命令或采取措施;有利于非营利组织在实践中拥护、支持、贯彻党和政府的方针政策,包括在组织利益、组织宗旨受到损害时,至少在行动上与党和政府的要求保持一致,维护政治与社会稳定。

遗憾的是,无论从社会发展方向、公民社会建设、民主政治构建,还是从组织的宗旨与本质属性看,非营利组织的行政化都不是常态现象,而是在我国经济转轨及政治与行政体制改革的特定条件下形成的一种畸形的非常态现象。它既不符合社会发展战略,更有悖于非营利组织的宗旨与本质属性,既制约政治与行政体制改革的进程,又阻碍非营利组织功能作用的发挥。

(一)非营利组织行政化制约了民主建设进程

民主建设以实现人民的决策参与、利益诉求、公共管理监督、自治等权利,确保公共政策和公共管理科学化、合理化,满足公共利益需求为根本目的。非营利组织是社会权力的重要载体,是促进社会民主化的重要力量,是民主的亲密伴侣、重要支柱和必要前提,这已成为现代社会的

共识。[3](P242)

非营利组织的行政化对我国民主建设进程的危害表现在:非营利组织依附于政府行政机关,过滤了公众的声音,抑制不同意见的提出,从而制约公众决策参与的范围和质量,甚至使决策参与流于形式;非营利组织的行政化打破了它与政府间原本平等互动的常态关系,使之在利益诉求方面有所顾忌,或言不及义,或言不由衷;政府组织的非理性干预削弱了非营利组织对公共权力监督制约的力量,使之主观上不敢监督,客观上无力监督,使监督制约徒具形式。在实践中,非营利组织更多地是强调争取政府的支持,与政府合作,视自己为政府的延伸物、附属物,非营利组织对政府的监督关系名存实亡。

(二)非营利组织行政化阻碍了政府职能转变

政府职能是国家行政机构体系配置、公务员队伍建设的基本依据,转变政府职能是行政机构改革、行政人事编制改革的关键和突破口。近20年来,为切实转变政府职能,增强政府宏观调控能力,提升政府公共服务水平,党和政府作出了持续不懈努力。但我国政府职能的转变不彻底、不到位,在经济、社会、文化等诸多方面仍表现出“剪不断、理还乱”。

究其原因既有政府自身方面的原因,也受社会、文化方面的制约,其中最直接、最具体的影响因素即非营利组织的行政化———它造成政府职能转变缺少名副其实的“补位者”。政府职能转变意味着政府从经济、社会、文化领域退出,与之相伴,必须有相对独立的非营利组织作为“补位者”承担相应的公共管理职能,履行社会公共责任。我国非营利组织的行政化导致自身宗旨模糊,组织领导者角色混乱,行动中以非政府的身份而承担公共行政职能,以民办、非政府的属性而强制性推行政令。在这种背景下,很难有明确具体的标准以判断政府职能转变是否彻底、到位,也不可能走出政府职能“体内循环”的困境。

(三)非营利组织行政化滋生、助长了公共权力腐败

现代政治的发展趋势是培育成熟、完善的社会监督机制,保证公共权力对公共领域的有效管理,克服寻租行为,防止公共权力的异化。这就要求公共管理领域权力主体必须明确、权力边界必须清晰、权力行使必须透明、责任落实必须到位。但非营利组织的行政化客观上造成了权力主体不明确、权力边界不清楚、权力行使不透明、责任落实不到位,并由此形成了角色困惑、“机动灵活”策略、“负强化”趋势三大问题,不仅制约公共管理活动的效率,而且滋生、助长了公共权力腐败。从角色困惑来看,社会成员对非营利组织的性质、地位、作用的认识或错误、或模糊、或肯定法理与现实的矛盾,使非营利组织及其成员难以明确角色定位。角色困惑使非营利组织的行为尤其是在处理与政府的关系时陷于两难境地,不仅淡化了非营利组织成员的宗旨意识、责任观念,同时也打乱了监督与被监督关系的制度设计,抑制了监督制约功能。从机动灵活策略看,政府组织和非营利组织形成默契、共识,相互合作,以灵活多变的方式或手段谋求不当利益,以至不法利益,其实质就是公共权力腐败,这集中表现在人事管理、财务管理、政府购买、责任追究等方面。所谓负强化趋势,指非营利组织的行政化在政府机构、公务人员以及非营利组织自身特殊利益的刺激下持续得以强化,使非营利组织的行政化特点更加突出,行政依附关系更加密切。若没有有效的引导、规范、控制,非营利组织发展将愈来愈背离宗旨,失去其本质属性,脱离正确的发展轨道,这一过程将加剧公共权力滥用,刺激、强化权力寻租行为。

(四)非营利组织行政化不利于自身建设

非营利组织的自身建设以明确职能定位、规范组织行为为前提,以健全完善独立的人事机制、管理制度体系为核心。但行政化使非营利组织性质模糊、职能不清,这不仅造成政企不分、政事不分、政市不分、政社不分,助长行政干预、滋生行业垄断、不正之风盛行,也使非营利组织失去了理应追求的公益目标,背离了自己的宗旨,从根本上动摇了组织存在与发展的基础。行政化使非营利组织行为不规范,一是实践活动中职能越位、缺位、错位现象普遍存在;二是缺乏明确、具体的行为标准,管理与服务工作处于无序状态;三是某些非营利组织欺上瞒下,弄虚作假,从事非法活动,破坏公平、竞争的市场秩序和社会环境。规范行为既是加强组织自身建设的前提,也是组织建设的重要内容。非营利组织建设的关键同样是人的问题,一个组织相对独立的首要条件是享有自主的人事录用、任免权力。行政化使非营利组织因政府干预而不能独立、正常地进行人事录用、培训、考核,更无权决定领导者的任免、升迁。于是,能者不能进、不能上,庸者不能出、不能下,人浮于事现象普遍存在。各类非营利组织目标不同、职能相异,应有针对性地建设特色鲜明的制度体系。行政化使非营利组织在制度建设中或机械照搬或简单模仿政府组织,因组织性质与目标任务的差异性,其结果:一是制度的针对性不强,无的放矢;二是制度不具可操作性,不便于落实;三是制度缺失,一些具体的业务活动缺乏制度依据。

总之,我国的非营利组织正处于快速蓬勃发展时期,尚存在这样或那样的问题,可谓错综复杂、盘根错节。笔者认为,这些问题都直接与政府干预相联系,与非营利组织的行政化密切相关。因此,促进非营利组织走向成熟并健康发展的首要任务是以政府职能转变为契机,借鉴发达国家的成熟经验,全面理顺政府与非营利组织的关系,克服非营利组织的行政化,恢复非营利组织的本来面目。

参考文献:

[1]王名、刘培峰等.民间组织通论[M].北京:时事出版社, 2000.

[2]李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2004.

[3]毛寿龙.政治社会学[M].北京:中国社会科学出版社, 2002.