近年来，通过全国法院的不断努力，人民法院在强化执行案件流程节点管理、畅通信访渠道、加强司法能力作风建设等方面取得了长足的进步，消极执行得到良好治理，消极执行现象已经大大减少。但一些地方仍然存在消极执行问题，损害了当事人的合法权益和人民法院的形象。能否将消极执行纳入执行审查类案件的受理范围，也存在争议。消极执行现象能长期存在，是由多方面原因造成的，只有找到消极执行的根源，并铲除其存在的土壤，才能实现有效治理。

在几年之前，消极执行还是困扰人民法院执行工作的难题之一。其主要表现为少数执行人员因工作作风不实、态度不端、无正当事由不履行或者不积极履行职责，上级法院有明确意见而拒不执行，严重不负责任对案件拖延、推诿、懈怠执行等。这些消极执行做法的存在，影响了胜诉当事人权利的实现，严重损害了执行队伍的整体形象和执行难问题的切实解决。

在“基本解决执行难”期间，消极执行问题是整治的重点之一。通过努力，人民法院在强化执行案件流程节点管理、畅通信访渠道、加强司法能力作风建设等方面取得了长足的进步，对消极执行形成相当大的制约。但实践中，在一些地方仍存在消极执行现象，可谓顽瘴痼疾。以某省为例，近三年，人民群众通过信访渠道反映错误执行的案件有93件，而反映消极执行的达424件，是前者的4倍多。因此，消极执行现象需要深入研究和妥善应对。

一、消极执行的相关规定

民事诉讼法第二百二十六条规定，人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。据此，发生消极执行问题时，申请执行人可以向执行法院的上一级法院申请执行，上级法院要么督促下级法院尽快执行，要么改变管辖，交给其他法院执行。严格落实该规定，实现上级法院对个案执行的监督，无疑会减少消极执行问题。

但在当前各地法院收案量持续增加，执行部门普遍存在人案配比矛盾、任务繁重的背景下，该规定的实际运行或许会发生某些异化。如某执行法院发生消极执行问题，若按照该规定由上一级法院执行或者指令其他法院执行，原执行法院负担便减轻了，同时也可能出现另一种情况，即上一级法院将案件移送给执行工作开展较好的法院，反而会加重这些法院的执行负担。这就与该规定的初衷背道而驰了。鉴于此，有的地方法院作了有针对性的探索，如福建省高级人民法院曾规定，执行过程中首先查封法院自首先查封之日起超过60日未发布拍卖公告的，轮候查封法院在符合一定条件的情况下可以报请上级法院将该案件全案指定首先查封法院执行。也就是说，某执行法院不作为，其他法院的关联案件也可能移送过来，通过加重其执行任务迫使其积极执行。

2016年，《最高人民法院关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》对消极执行作了重点规定。其中第六条规定，执行实施类信访案件，指申请执行人申诉信访，反映执行法院消极执行，请求督促执行的案件。执行实施类信访案件的办理，应当遵照“执行到位、有效化解”原则。如果被执行人具有可供执行财产，应当穷尽各类执行措施，尽快执行到位。

二、（2017）最高法执复58号执行裁定的思路探析

2017年，最高人民法院对中国民生银行股份有限公司三亚分行（以下简称民生银行三亚分行）、宁波银行股份有限公司北京分行（以下简称宁波银行北京分行）合同纠纷执行案作出（2017）最高法执复58号执行裁定。裁定认为，民事诉讼法第二百二十五条规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查。本案中，执行法院海南省高级人民法院在收到被执行人宁波银行北京分行应付的4亿元执行款后，以“谈话笔录”的形式明确告知申请执行人民生银行三亚分行，该执行款由于有关公安机关请求协助冻结而不能向其发放。民生银行三亚分行认为海南高院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神，海南高院以民生银行三亚分行系针对执行法院的不作为提出异议，不能依照民事诉讼法第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查的认定不妥，应予纠正。海南高院应就民生银行三亚分行针对该院未予发放执行案款的行为提出的异议，依照民事诉讼法第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查；民生银行三亚分行所提执行异议能否成立，由海南高院重新审查后作出认定。

该裁定作出后产生了广泛影响。有人将该案例解读为允许对所有消极执行行为提出异议。检视该执行裁定，可以发现，其针对的是执行法院以“谈话笔录”的形式明确告知申请执行人款项不能发放的行为，换言之，属执行法院明确拒绝作出具体执行行为。该案中能不能发放执行款项问题，属于在执行过程中发生的法律争议，纳入执行异议案件的审查范围系应有之义。但能否将其扩大理解为当事人可以对执行法官一般意义上的消极懈怠行为提出执行异议则不无疑问。

因为执行异议案件，是当事人、利害关系人或者案外人认为执行行为违反法律规定或者对执行标的主张实体权利，请求纠正执行错误的案件。而通常意义上的消极执行，则是执行法官拖延、推诿、懈怠不作为，并不存在需要解决法律争议或者纠正执行错误的问题。发现执行法官消极执行，所在法院或者监督部门要求其及时作为即可，一般不需要另立案件进行对抗式的审查。可以说，消极执行主要涉及执行法官的责任心和内部管理问题，而非法律问题。将消极执行行为纳入执行异议审查，混淆了执行实施类案件和审查类案件的界限，扩大了执行审查类案件的收案范围，容易引起执行审查类案件剧增。因此，通过当事人提出执行异议的方式来解决消极执行问题并不是好办法。

三、消极执行的原因分析

消极执行之所以存在，有多方面原因，不宜仅靠各项规章制度或者加大对相关执行干警惩治力度来解决。笔者看来，消极执行现象有以下几个方面的原因：

1.执行案件数量巨大。随着经济社会的发展，法院的执行案件数量已多年持续增长，但干警编制没有大的增加，人案配比矛盾突出。尤其是经济较发达地区，有的执行法官名下案件逾千件，长期超负荷工作、身心俱疲，一些执行干警难免产生消极厌战情绪，进而容易发生消极执行问题。

2.考核机制不够合理。执行案件有其特殊性，较难在短期内迅速提升结案率，但目前在很多法院，执行质效普遍未单列考核，仍纳入总体考评范围。为提高结案率，执行部门不得不以终结本次执行等方式结案，容易留下消极执行的隐患。此外，有的法院对执行工作缺乏合理的考核手段，正向激励不足；有的法院即使发现执行人员有消极执行行为，基于种种顾虑也未予深究。

3.个别执行人员素质有待提升。一些法院仍重审轻执，将一些能力较弱的人员划入执行队伍，不注重对执行人员的素质培养，平时很少组织必要的业务培训，使得执行人员的司法能力长期得不到提升，不能完全适应新形势下执行工作的需要。有的执行人员对自己要求不严、工作态度不端正，也是造成选择性执行、消极执行的原因。

四、消极执行的解决对策

笔者认为，解决消极执行的问题，可从以下几个方面着手：

1.加强对终结本次执行案件的管理。实践证明，不规范终本、滥用终本程序是导致消极执行的重要原因。因此，必须严格遵照《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》办理终本案件，包括责令被执行人报告财产，对符合条件的被执行人限制消费或纳入失信名单，穷尽财产调查措施等。拧紧终本案件源头开关，每件执行案件都要穷尽财产调查措施和执行手段，确实未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置的才能终本。

2.配齐配强执行队伍。认真落实执行人员不少于全体干警编制总数15%的比例要求，实现办案力量向执行岗位倾斜，将能力较强、作风过硬的人员调配充实到执行部门。妥善解决好执行干警职务晋升、职务安排等问题，努力将优秀人才留在执行队伍中。加强执行队伍的教育培训工作，提升业务素养，优化知识结构、提高执行队伍的司法能力。同时，以政法队伍教育整顿为契机，严肃查处执行工作和执行队伍中的违纪违法问题，确保廉洁执行。

3.自觉接受各方监督。建立健全来访接待制度，畅通群众反映情况的渠道，杜绝不接电话、不见面现象。对于人民检察院发出检察建议或者要求说明执行情况的案件，及时说明情况并主动作为。同时，推进执行信息化平台建设，借助信息化手段强化执行公开与监督管理，将各类案件流程、各项环节的执行信息公开，坚决克服消极执行、随意执行的错误做法。

4.做好执行信访工作。建立执行信访案件台账、分类管理、逐级化解等办理机制，健全执行信访案件办理制度。重视信访信息化建设，统一使用执行申诉信访系统，确保本辖区法院对所有符合录入条件的信访案件进行系统登录，并按照标准及时办理。对于有意拖延、推诿执行的行为，及时启动“一案双查”。

（作者单位：福建省高级人民法院）